La tesis de litigiosidad en el delito de falsa declaración en procedimiento administrativo

Resumen: El autor analiza los elementos del delito de falsa declaración en procedimiento administrativo, haciendo énfasis en la discusión del carácter, litigioso o no, que debe tener el tipo de procedimiento que exige el tipo penal para su configuración. Se analizan también algunos pronunciamientos de Corte Suprema y se critica la ambigüedad en la redacción legal de este delito, para luego darle un fundamento a lo que denomina la “tesis de litigiosidad”.

Palabras clave: tesis de litigiosidad, falsa declaración, procedimiento administrativo,  presunción de veracidad, delito.

Abstract: The author analyzes the elements of the crime of false declaration in administrative procedure, emphasizing the discussion of the character, litigious or not, which must have the type of procedure required by the criminal type for its configuration. Some Supreme Court rulings are also analyzed and the ambiguity in the legal wording of this crime is criticized, to then give a basis to what he calls the “litigation thesis”

Keywords: litigation, false statement, administrative procedure, presumption of truth, crime thesis.

Title: The thesis of litigation in the crime of false declaration in administrative procedure.


1. Introducción

El delito de falsa declaración en procedimiento administrativo, previsto en el artículo 411° del Código Penal vigente, no ha obtenido en la doctrina ni en la jurisprudencia un estudio adecuado sobre sus presupuestos.

La casuística penal nos muestra —con cierta frecuencia— que se hace un análisis superficial sobre sus elementos tanto para la imputación de los cargos por parte del ente acusador como de quien finalmente termina emitiendo una condena. Muchas veces se convierte en un debate puramente probatorio y no de estricta tipicidad.

Son pocos los casos en los que se ha logrado cierto debate en la tipología de este delito. Uno de ellos —quizá el más conocido— es caso del congresista José Oriol Anaya Oropeza (A.V. N° 08-2008, de fecha 11-02-2011) quien en su actividad congresal se hizo de sumas de dinero vía reembolso, lo cual fue imputado por la Fiscalía Suprema Penal —entre otros delitos— como falsa declaración en procedimiento administrativo.

En este caso se llegó a la conclusión de que el elemento normativo “procedimiento administrativo” no podía referirse a cualquier tipo de procedimiento sino únicamente a aquellos en los que exista controversia, que presente características de litigiosidad.

Esta conclusión ha sido poco abordada por la doctrina, en tanto que no se ha llegado a fundamentar el porqué de esa conclusión, su origen o fundamento para de darle contenido.

El presente trabajo pretende aportar con un análisis sobre los elementos más importantes de este delito y sobre todo toma una posición sobre la tesis del carácter litigioso del procedimiento administrativo para efectos de la configuración típica. Pretendiendo así, generar un debate más amplío al respecto.

2. Tipo penal

El delito de falsa declaración en procedimiento administrativo se encuentra previsto en el artículo 411° del Código Penal:

El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la presunción de veracidad establecida por ley, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de uno ni mayor de cuatro años”.

3. Algunos alcances previos

Existen ciertos cuestionamientos respecto a la legitimidad de este tipo penal. Cierto sector de la doctrina nacional considera que debe despenalizarse la conducta descrita en el artículo 411° de nuestro Código Penal. Así tenemos:

  • Frisancho Aparicio advierte que “la falsa declaración en procedimiento administrativo no guarda relación directa con el bien jurídico administración de justicia, objeto de protección de este capítulo. (…) No tiene la administración poder legítimo para compeler a un testimonio ni, por tanto, para exigir un deber de veracidad sancionable en vía penal. Por estas razones, proponemos —de lege ferenda— la desincriminación de esta figura, pues no guarda relación con el objeto de protección de este Capítulo y, además, vulnera el principio de intervención mínima”[1]. 
  • De la misma idea es Hugo Álvarez cuando dice “somos partidarios de despenalizar esta conducta; muy propia de una infracción administrativa o falta; además, la declaración siempre va unida a otros tipos penales que absorben a la primera”[2].
  • Fidel Rojas Vargas —aunque con cierta mesura— precisa al respecto que “este tipo penal es de por sí altamente debatible, ya que contiene elementos de línea abierta, tales como las frases “procedimiento administrativo” y “presunción de veracidad establecida en la ley”. Además el hecho de haber sido construido como tipo penal en blanco, al determinar que una norma extrapenal sea la llamada a llenar su aspecto objetivo normativo, fortalece la crítica a su regulación legal en el Código Penal, lo que explica que el Perú sea uno de los pocos y solitarios casos en el que se ha criminalizado una conducta de raigambre administrativa”[3].

No obstante los cuestionamientos a su legitimidad y las propuestas legislativas para su derogación, lo cierto es que hasta la fecha el delito bajo análisis se encuentra vigente, incluso sin ningún tipo de alteración o modificación en su estructura típica. Por tanto, corresponde desarrollar sus alcances y límites en pro de una aplicación más adecuada y proporcional.

4. Tipicidad objetiva

  • Bien jurídico tutelado

El delito, bajo examen, se encuentra ubicado dentro del extenso Título XVIII “delitos contra la administración pública”, en el Capítulo de los “delitos contra la administración justicia” y en la Sección de los “delitos contra la función jurisdiccional” de nuestro vigente Código Penal.

Como resulta evidente el presente delito no tutela específicamente la denominada administración de justicia o la función jurisdiccional, esto abarca un concepto muy genérico que no termina de dar significado al delito del artículo 411 de nuestra ley penal. La ubicación de un delito en el catálogo penal, dentro de un bien jurídico general, no necesariamente significa su protección específica.

El Profesor Pariona Arana precisa que “el bien jurídico es más bien el interés público en la veracidad de las informaciones que servirán de base para la decisión de la administración pública que tendrá lugar como resultado de los procedimientos administrativos”[4]. Éste es el bien jurídico tutelado de manera específica por el tipo penal.

Aquí hay que poner mayor énfasis en la finalidad, es decir, que la protección de la veracidad de las informaciones es porque precisamente éstas servirán de base para una decisión estatal determinada. Esta precisión cobra relevancia práctica a la hora del proceso de subsunción.

  • Sujeto activo

Ahora bien, respecto al sujeto activo de este delito tenemos que no puede ser cualquier persona sino únicamente el administrado, aquella persona que se encuentra dentro de un procedimiento administrativo determinado en el cual comete la falsedad enunciada en el tipo.

La propia Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444), en su artículo 50.1 define al administrado como:

la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo (…).

Más adelante, el artículo 51 de la misma ley precisa que:

se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo concreto: 1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales, 2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse”.

  • Sujeto pasivo

El sujeto pasivo es sin duda alguna el Estado, específicamente aquella entidad pública donde se desarrolló el procedimiento administrativo.

Entendemos que pueden existir casos en los que la falsedad puede afectar a terceros, en cuyo caso también pueden ser considerados como agraviados en el proceso penal, con todos los derechos que la Ley Procesal Penal le otorga (como constituirse en actor civil, por ejemplo).

  • Algunas consideraciones sobre el elemento “falsa declaración”

Para alcanzar la tipicidad debe verificarse la existencia de una falsa declaración, lo cual importa “emitir una declaración contraria a la verdad de los hechos”[5].

Es conveniente destacar, con Pariona Arana, que “no basta que se trate de una afirmación que pueda resultar dudosa, o que se sospeche que es falsa, o que sea información cuya “interpretación” o “valoración” pueda llevar a alguna conclusión que la administración no comparta. Para el delito en referencia se requiere que la afirmación sea absolutamente falsa, es decir, que no se ajuste a la verdad, falsedad que deberá ser comprobada”[6].

Por otro lado, se debe tener en cuenta el quántum de lesividad que ocasiona la conducta incriminada en un caso concreto. Es decir, no toda falsedad en un procedimiento administrativo deviene en una lesión relevante para el bien jurídico tutelado. Si la falsedad se refiere a hechos que no inciden, o no influyen, para nada en la decisión estatal, entonces estaremos ante un hecho intrascendente para el derecho penal y deberá sancionarse en otra vía.

Recuérdese que el bien jurídico tutelado es específicamente la tutela de la veracidad de las informaciones que servirán de base para una decisión estatal determinada. Siendo así, la falsedad típica de este delito solo puede recaer en aquellas afirmaciones que fundamentan la decisión del Estado, y no sobre aquellas que solo son accesorias o referenciales, pues éstas no tienen mayor incidencia en la deliberación.

  • Elemento base: “procedimiento administrativo”
  • Definición

Cuando hablamos del elemento “procedimiento administrativo”, sin duda nos encontramos ante un elemento normativo[7], por ello debemos recurrir a la norma extrapenal para su correcto entendimiento.

Al respecto, el artículo 29° de la Ley de Procedimiento Administrativo General (Ley N° 27444), define al procedimiento administrativo de la siguiente manera:

Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados”.

Agrega Morón Urbina, que “desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos procesales —fundamentalmente recepticios— dirigidos a un fin unitario (preparar una decisión final) y originados por los diversos sujetos partícipes del proceso. (…) el procedimiento administrativo no es privativo de los organismos netamente administrativos como el Poder Ejecutivo y los organismos autónomos, pues también aparece de modo residual en aquellos organismos que tienen como funciones eminentes, la legislativa y la jurisdiccional”[8].

Ahora bien, el problema aquí es determinar si el delito de falsa declaración implica cualquier tipo de procedimiento administrativo y, si esto no es así, sobre qué tipo de procedimientos específicamente debe aparecer la falsedad para su debida configuración típica.

  • La tesis de litigiosidad

Pronunciamientos en la jurisprudencia

La jurisprudencia de la Corte Suprema ha reiterado que no se trata de cualquier tipo de procedimiento administrativo, sino únicamente de aquellos que presentan características de litigiosidad. Al respecto tenemos las siguientes ejecutorias:

  • V. 08-2008 (11-02-2011. Caso congresista Anaya):

El falso testimonio es un delito puramente procesal, siendo el bien jurídico protegido la seguridad en la administración de justicia. Para que se configure este ilícito penal, se requiere que el agente realice declaraciones falsas en relación a hechos y circunstancias que le corresponde probar, violando la presunción de veracidad establecida por ley en el marco de un proceso de carácter controvertido o litigioso que demanda celeridad probatoria. Que el procedimiento de rendición de cuentas no tiene dicha naturaleza. Es decir, el tipo penal descrito en el presente artículo requiere como presupuesto objetivo un procedimiento de carácter contencioso donde el agente realice una falsa declaración en relación a los hechos controvertidos. (…). Que tal conducta si bien expresa un acto de falsedad no se adecua al presupuesto de litigiosidad, controversia o incertidumbre que exige el aludido tipo penal, por lo que tal comportamiento carece de tipicidad”.

Aquí conviene hacer un paréntesis, pues una situación interesante se dio en este caso, del congresista Anaya (AV N° 08-2008), pues en primera instancia, ante la Sala Penal Especial de la Corte Suprema se le absolvió de los cargos por el delito de falsa declaración en procedimiento administrativo bajo el argumento de que el reembolso no era un procedimiento de carácter contencioso, por lo que no se adecuaba al tipo —como se aprecia del extracto jurisprudencial antes citado—.

No obstante ello, la Segunda Fiscalía Suprema Penal interpuso un Recurso de Nulidad y cuando examinó lo referido a este delito, se mostró en desacuerdo —no en el fallo sino en su fundamento— con la Sala Penal Especial pues consideraban que el acto de reembolso tampoco podía ser considerado un procedimiento sino más bien un acto de administración interna[9].

Esta argumentación fiscal fue acogida por la Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema al momento de resolver el recurso (Recurso de Nulidad N° 862-2011/Lima), precisando lo siguiente:

Que se advierte que los hechos ocurrieron en la secuela de un procedimiento de reembolso, el cual, siguiendo la línea argumentativa del señor Fiscal Supremo en lo Penal, es un acto de administración interna y no un procedimiento administrativo, pues el pronunciamiento de la administración estaba circunscrito a la entrega de dinero vía reembolso una vez acreditados los gastos efectuados en su ejercicio funcional, es decir, la administración misma, como gestor de sus recursos, por tanto, al no tratarse de un procedimiento administrativo en el que se ha falseado la realidad de los hechos, la conducta del encausado es atípica (…)”.

  • Recurso de Nulidad 77-2013/JUNÍN (28-11-2013):

El tipo penal (…) requiere como presupuesto objetivo un procedimiento de carácter contencioso, donde el agente realice una falsa declaración en relación con los hechos controvertidos, que en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.

Queda claro que para la Corte Suprema el procedimiento administrativo típico del artículo 411° del nuestro Código Penal, debe tener naturaleza contenciosa. Es evidente que en la tipología de los procedimientos administrativos, de acuerdo a Ley N° 27444 (Ley de Procedimiento Administrativo General), solo son litigiosos los procedimientos trilaterales y sancionadores, quedando fuera de esa comprensión los procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa[10].

Consideramos necesario fundamentar esta conclusión toda vez que ni la jurisprudencia ni la doctrina se han encargado de explicar cómo es que se arriba a la tesis de litigiosidad para el elemento “procedimiento administrativo”, considerando que el tipo penal no hace distinción alguna.

Podemos entender que la existencia de esta tesis aparece como una solución a la ambigüedad que presenta la redacción de este tipo penal, toda vez que si consideramos la descripción “le corresponde probar” tenemos que decantarnos solo por aquellos procedimientos de carácter litigioso, en tanto solo en aquellos procedimientos (procedimientos especiales: trilateral y sancionador) es el administrado a quien le corresponde la carga de la prueba y no a la administración.

Por su parte, en el elemento “violando la presunción de veracidad”, debemos recordar, con Morón Urbina, que este es un principio “informador de las relaciones entre la administración y los ciudadanos, consistente en suponer por adelantado y con carácter provisorio que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el procedimiento en que intervengan de modo que se invierte la carga de la prueba en el procedimiento, sustituyendo la tradicional prueba previa de veracidad a cargo del administrado, por la acreditación de la falsedad a cargo de la Administración en vía posterior”[11].

En ese sentido, solo podemos concluir que la única forma de violar el principio de presunción de veracidad es a través del aprovechamiento de esta presunción por parte del administrado. Es decir, solo en aquellos procedimientos donde la carga de la prueba la tiene la administración, en las que por cuestiones de celeridad y simplificación aquellas declaraciones ingresadas por el administrado se presumen veraces (presunción iuris tantum). Desde luego, ello solo ocurre en los procedimientos administrativos no contenciosos, vale decir, los de aprobación automática o evaluación previa.

De esta manera, resulta un absoluto contrasentido que el tipo exija que el agente deba introducir una declaración falsa sobre hechos que “le corresponde probar” (carga de la prueba para el administrado) y, acto seguido, concluya diciendo “violando la presunción de veracidad” (carga de la prueba para la administración).

Ahora bien, esta ambigüedad ha hecho posible la aparente convivencia de dos posiciones: la tesis de litigiosidad del procedimiento y de la no litigiosidad del mismo. Empero, debemos adoptar una postura de cara a una mejor aplicación del delito en cuestión.

Desde nuestra perspectiva, nos encontramos de acuerdo con la exigencia del carácter litigioso del procedimiento administrativo. Asumimos esta posición en tanto y cuanto el tipo penal in comento impone primero un elemento general, de corte normativo, que es el “procedimiento administrativo” y luego describe la conducta que debe realizar el agente “hace una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar”.

Este elemento es el núcleo del tipo penal. Desde luego, resulta ser el elemento más importante, pues aquí se describe la acción que debe realizar el sujeto activo.

Sin embargo, la redacción típica termina con un elemento condicionante “violando la presunción de veracidad”, la cual consideramos de imposible aplicación lógica, en tanto que aceptarla supondría que es la administración y no el administrado quien tiene la carga probatoria de sus afirmaciones. Es decir, iría contra el núcleo duro (falsedad sobre hechos que le corresponde probar) del tipo penal bajo análisis.

Por tanto, la tesis de litigiosidad encuentra sustento lógico en el núcleo rector del delito de falsa declaración en procedimiento administrativo, pues queda claro en procedimiento con estas características es el administrado quien tiene la carga probatoria a la que hace referencia parte del núcleo típico (“hace una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar”).

5. Tipicidad subjetiva

Como se puede observar, el delito de falsa declaración en procedimiento administrativo es netamente doloso.

En tal sentido, el presente delito no admite comisión por culpa en tanto su propia redacción típica no la prevé.

6. Conclusiones

  • El delito de falsa declaración en procedimiento administrativo, del artículo 411° del Código Penal, es uno de aquellos delitos que no ha presentado ningún tipo de reforma desde que se puso en vigencia la Ley Penal.
  • Los cuestionamientos sobre su legitimidad no dejan de ser válidas, pues se pretende imponer el poder punitivo sobre hechos que, muchas veces, únicamente merecen sanciones administrativas o que, en el peor de los casos, podrían sustentar la imputación otros delitos de falsedad como aquellos que atentan contra la fe pública.
  • Resulta, a todas luces, inexacto que el bien jurídico tutelado sea la administración de justicia o la función jurisdiccional. Lo que pretende custodiar este delito es la protección de la veracidad de las informaciones que ingresan a la administración pública y que, finalmente servirán de base para una decisión estatal determinada.
  • El elemento “falsa declaración” no solo debe tratarse de afirmaciones evidentemente contrarias a la verdad o que, no admitan dudas o interpretaciones. También es importante destacar que esa falsa declaración debe guardar lógica correspondencia con el bien jurídico tutelado, esto es, que esa falsedad sea idónea para determinar o variar una decisión estatal a favor del administrado.
  • El procedimiento administrativo al que hace referencia el tipo penal no puede ser otro que los procedimientos trilaterales o contenciosos dada la naturaleza litigiosa que poseen. La tesis de litigiosidad se fundamente básicamente en el núcleo rector del tipo: hacer una falsa declaración en relación a hechos que le corresponde probar (carga probatoria del administrado). Es este elemento el que debe primar en la interpretación y no su condicionante “violando la presunción de veracidad” (carga probatoria de la administración) pues consideramos que se hace evidente una ambigüedad que vacía de contenido el delito in comento.
  • Desde luego, el presente delito solo podría cometerse con conocimiento y voluntad de hacer una falsa declaración en un procedimiento administrativo. El delito es netamente doloso. Se descartan así, las conductas imprudentes.

Referencias bibliográficas.

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PEÑA CABRERA FREYRE, Alonso Raúl. Derecho penal. Parte especial. Tomo VI. Lima: Idemsa, 2012.

ROJAS VARGAS, Fidel. Derecho penal práctico. Procesal y disciplinario. Dogmática y argumentación. Lima: Gaceta Jurídica, 2012.


[1] FRISANCHO APARICIO, Manuel. Delitos contra la administración de justicia. Segunda edición, Lima: Ediciones Legales, 2012, pp. 147-148.

[2] HUGO ALVAREZ, Jorge B. Delitos contra la administración de justicia. Lima: Gaceta Jurídica, 2004, p. 185.

[3] ROJAS VARGAS, Fidel. Derecho penal práctico. Procesal y disciplinario. Dogmática y argumentación. Lima: Gaceta Jurídica, 2012, p. 451.

[4] PARIONA ARANA, Raúl. Derecho Penal. Consideraciones dogmáticas y político-criminales. Lima: Instituto Pacífico, 2014, p. 78.

[5] PEÑA CABRERA, Alonso R. Derecho penal. Parte especial. Tomo VI. Lima: Idemsa, 2012, p. 562.

[6] PARIONA ARANA, Raúl. Ob. Cit., pp. 83-84.

[7] Para Mir Puig “son elementos normativos los que aluden a una realidad determinada por una norma jurídica o social”, (MIR PUIG, Santiago. Derecho penal. Parte general. Barcelona: Reppertor, 1996, p. 210)

[8] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la ley del procedimiento administrativo general. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 232.

[9] Segunda Fiscalía Suprema Penal (a cargo del Dr. Pablo Sánchez Velarde), Dictamen Supremo N° 09-2011, Lima: 21 de junio del 2011. En su Fundamento Jurídico III.5 señaló lo siguiente: “Dicho trámite [acto de reembolso a congresistas] no lo encontramos homologable con el procedimiento administrativo, sino, por el contrario, con un acto de administración interna, que como el acto administrativo, propio del procedimiento administrativo, bien puede provenir de una serie de actos reglados (…) pero que a diferencia del acto administrativo tiene por fin último no producir efectos sobre los intereses, derechos u obligaciones de los administrados, sino la administración de la entidad. El funcionario público, es cierto, en el procedimiento sancionador puede perfectamente ser el administrado respecto al que la administración pública va a decir derecho, sin embargo, en casos como el presente no tiene tal calidad, pues si bien el pronunciamiento de la administración le concierne al disponer se le entregue sumas de dinero vía reembolso, una vez acreditado los gastos efectuados en su ejercicio funcional, en dichos casos la administración está ejerciendo actos de gestión de sus caudales, apareciendo el funcionario como parte de la administración misma, gestor de sus recursos, resultando por ende conforme a ley la absolución”.

[10] Cfr. MORENO NIEVES, Jefferson, “El delito de falsa declaración en procedimiento administrativo solo se verifica en uno de característica litigiosa”, en Legis.pe, Lima: 24 de enero del 2018. Recuperado de <https://legis.pe/delito-falsa-declaracion-procedimiento-administrativo-litigioso/>.

[11] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Ob. Cit., p. 80.