SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Exp. 00007-2014-PA/TC, Tumbes
En Lima, a los 25 días del mes de enero de 2017, la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Ledesma Narváez, Ramos Núñez y Espinosa-Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, y el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera, que se agrega.
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doña Darlyn Roxana Jurado Garay contra la resolución de fojas 181, su fecha 18 de setiembre de 2013, expedida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tumbes, que declaró improcedente la demanda de autos.
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ANTECEDENTES
Con fecha 25 de enero de 2013, Darlyn Roxana Jurado Garay interpone demanda de amparo contra doña Teresita Chumacero Jiménez, Directora de la Institución Educativa Parroquial San Agustín y contra la UGEL de Zarumilla, solicitando que se declare la nulidad de las cartas 001-2012-I.E.P.S.A y 002-2013-I.E.P.S.A., del Oficio 132-2012-DRET-UTGELZ-CPSA-Z y del Informe 010-2012-I.E.P.S.A.; y que, por consiguiente, se ordene a la institución parroquial que le asigne las horas de clase como docente de 24 horas en el área de “CTA” para el año escolar 2013, en el centro educativo emplazado y se ordene el pago de los costos procesales.
Manifiesta que ha ingresado al magisterio nacional por concurso público para trabajar en el colegio San Agustín, habiendo laborado por 10 años consecutivos; no obstante, la emplazada la ha cesado del centro educativo aduciendo retiro de confianza y ha devuelto la plaza de “C.T.A.” a la UGEL de Zarumilla. Señala que con la devolución de la plaza se ha terminado el vínculo laboral, por lo que se han vulnerado sus derechos constitucionales al trabajo, al debido proceso y a la dignidad.
El representante legal de la UGEL de Zarumilla contesta la demanda refiriendo que, mediante la Resolución Regional Sectorial 000659, de fecha 16 de abril de 2002, la accionante fue incorporada al magisterio; y que, mediante Oficio 129-2013- GOB.REG.TUMBES-DRET-UGELZ-D se puso en conocimiento de la institución educativa demandada que la acción de su directora vulneraba el derecho al debido proceso y a la estabilidad laboral de la demandante, pues la devolución de la plaza por retiro de confianza carecía de fundamento legal.
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La Directora de la institución educativa parroquial interpone excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y contesta la demanda, alegando que no existe una afectación al derecho al trabajo, toda vez que la empleadora de la recurrente no es la institución que dirige, sino la Dirección Regional de Educación Local de Zarumilla, quien tiene la obligación de reasignarla a cualquier otra institución educativa del Estado.
Agrega que su institución educativa se rige por un Convenio Internacional entre el Vaticano y el Estado Peruano, por lo que goza de todas las prerrogativas de autonomía para administrar la institución demandada.
El procurador público del Gobierno Regional de Tumbes contesta la demanda, precisando que los hechos y el petitorio de la demanda no están referidos en forma directa al contenido constitucionalmente protegido de los derechos invocados, ya que son asuntos de mera legalidad que corresponden ser ventilados en el proceso contencioso-administrativo, además, porque la recurrente pertenece al régimen laboral público. Agrega que no se agotó la vía previa.
El Juzgado Mixto de Zarumilla, con fecha 11 de abril de 2013, declaró infundada la excepción interpuesta y, con fecha 29 de mayo de 2013, declaró fundada en parte la demanda al considerar que en la práctica se expresó una voluntad de desvinculación laboral definitiva entre la trabajadora y el centro educativo parroquial, lo que devendría en una violación de los derechos invocados al tener la recurrente la calidad de docente nombrada. Asimismo, refiere que el Estado peruano es la empleadora de la recurrente, pero que el actuar de las autoridades del colegio emplazado no es la correcta ya que de por medio existe una acción conjunta entre el Estado y la Iglesia.
La Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Tumbes revocó la apelada y declaró improcedente la demanda en aplicación del artículo 5, inciso 2, del Código Procesal Constitucional, tomando en consideración que la pretensión de la recurrente, sobre nulidad de actos administrativos, cuenta con una vía idónea que es el proceso contencioso-administrativo.
FUNDAMENTOS
I. Delimitación del petitorio
1. El objeto de la demanda es que se ordene la reincorporación laboral de la actora en la Institución Educativa Parroquial San Agustín y se le asigne las horas de clase como docente de 24 horas en el área de “C.T.A.” que le corresponde para el año escolar 2013, más el pago de los costos procesales.
II. Planteamiento del asunto controvertido
2. Si bien el pedido concreto de la demandante es que sea reincorporada en su último puesto de trabajo; no obstante, la problemática específica que plantea este caso es determinar si una profesora estatal de carrera puede laborar en una institución educativa privada de naturaleza religiosa como es la emplazada y, concretamente, si ello resulta compatible con el régimen de laicidad consagrado en el artículo 50 de la Constitución, que asegura la autonomía y la independencia del Estado con las organizaciones religiosas.
3. Cuando el artículo 1 del Código Procesal Constitucional dispone que la finalidad de los procesos como el amparo es “proteger los derechos constitucionales, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación de un derecho constitucional está implicado que ese estado de cosas que será restituido por efecto del amparo sea una situación de hecho que sea acorde con los principios y valores de la Constitución.
4. Téngase presente que la entidad educativa parroquial a la cual se pide regresar como profesora es una institución que pertenece a la Iglesia Católica, cuya regulación está contenida en la Resolución Ministerial 483-89-ED, Reglamento de los Centros Educativos de Acción Conjunta Iglesia Católica-Estado Peruano, de fecha 3 de agosto de 1989. En su artículo 1 se señala que éstos son “centros promovidos, organizados y conducidos por la Iglesia Católica, con personal reconocido por su autoridad competente y autorizados aquellos por el Ministerio de Educación” (negritas agregadas).
Y, conforme a su artículo 8, el mismo reglamento dispone que “El Estado ayuda a la financiación de estos Centros Educativos de Acción Conjunta mediante plazas, subvenciones y/o transferencias a través de la ONDEC [Oficina Nacional de Educación Católica], la cual dará cuenta de su distribución a los organismos respectivos del Ministerio de Educación” (negritas agregadas).
5. En ese sentido, atendiendo a este régimen de financiamiento estatal, donde profesores de carrera prestan servicios continuos en entidades educativas privadas de una determinada organización religiosa; es que es necesario, primero, definir si trasgrede o no las exigencias de un Estado laico a efectos de evaluar, en segundo lugar, la posibilidad de reposición de la recurrente en su último puesto de labores.
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III. Procedencia de la demanda
6. Si bien desde el precedente recaído en el Expediente 00206-2005-PA/TC, los jueces constitucionales no son competentes ratione materiae para dilucidar los despidos arbitrarios del cual son objeto los trabajadores del régimen de la legislación laboral pública; no obstante, dada la exposición presentada en el acápite anterior, debe tenerse presente que los autos no tratan solo de una reposición laboral como único asunto controvertido, sino que además versa acerca de la posibilidad de la solicitada reposición en el último puesto de trabajo en función a que la financiación estatal en favor de los Centros Educativos de Acción Conjunta Iglesia Católica-Estado Peruano sea acorde con el principio de laicidad de la Constitución.
7. Recordemos que en la sentencia emitida en el Expediente 02383-2013-PA/TC, publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 2015, este Tribunal recientemente ha establecido en el fundamento 15, con carácter también de precedente, que la vía ordinaria será “igualmente satisfactoria” como la vía del proceso constitucional de amparo, si se demuestra, de manera copulativa, el cumplimiento de los siguientes elementos: i) Que la estructura del proceso es idónea para la tutela del derecho; ii) Que la resolución que se fuera a emitir pueda brindar tutela adecuada; iii) Que no existe riesgo de que se produzca irreparabilidad; y, iv) Que no existe necesidad de una tutela urgente derivada de la relevancia del derecho o de la gravedad de las consecuencias.
8. En la medida que la reposición laboral en el presente caso está sujeta a que el financiamiento estatal que recibe el último centro de labores sea compatible con el principio de laicidad, este Tribunal Constitucional considera que cualquier vía procesal ordinaria no cumpliría con el requisito ii), es decir, con brindar una tutela adecuada. En efecto, en vista que es posible que dicho financiamiento y provisión de profesores podría devenir en inconstitucional, a diferencia de otras vías, en el proceso de amparo es factible evaluar con un mayor margen de discreción la medida alternativa que podría restituir el ejercicio del derecho al trabajo de la recurrente.
9. En ese sentido, el amparo resulta ser la vía procesal adecuada para tramitar la pretensión de la demanda, dadas las circunstancias especiales que este reviste; por ello, siendo competente ratione materiae, este colegiado pasará a continuación a examinar el fondo del asunto.
IV. El régimen del laicidad del Estado peruano
10. La laicidad como principio constitucional está recogido en el primer párrafo del artículo 50 de la Constitución que dispone que “Dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración” (cursivas agregadas).
11. En efecto, el artículo 50 define la forma política del Estado peruano como un Estado laico o aconfesional en tanto que declara su “independencia” y su “autonomía” respecto de toda organización o autoridad religiosa. Es decir, se constituye como un régimen de emancipación con las confesiones religiosas y, por ende, no se proclama, ni por la forma ni por los hechos, a ninguna religión como oficial; y, su actuación política y normativa se desenvuelve en un ámbito de neutralidad en relación a cualquier creencia en lo religioso.
12. La consagración como Estado laico, conjuntamente con los principios de Estado de Derecho, Estado Social y Estado democrático (artículo 3 y 43 de la Constitución) pertenece al orden constitucional fundamental del Estado y es, en ese sentido, un principio constitucional-político imponderable en el ejercicio de las competencias públicas.
13. Asimismo, la definición como laico es un principio básico que ha sido incorporado en nuestra Constitución, mediante el artículo 50, como un régimen constitucional “independiente”. Si bien la laicidad está conectado conceptualmente con los derechos fundamentales como la igualdad, la libertad religiosa o la libertad de conciencia (artículo 2, incisos 2 y 3 de la Constitución), cabe resaltar que no se remite solamente a éstos, pues las consecuencias normativas que se derivan de la laicidad son mucho más amplias de las que ya de por sí se desprenden de dichos derechos.
14. Tanto es así que, por ejemplo, no sería válido señalar que el Estado laico está comprometido solamente con la garantía de ausencia de coacción a profesar una determinada fe, puesto que ello lo vaciaría de contenido al reducirlo únicamente al ámbito de protección de la libertad religiosa, la cual ya tiene de por sí un reconocimiento específico en la Constitución. La laicidad del Estado antes que ser repetitivo opera en un ámbito diferenciado y más extenso, realizando limitaciones concretas a los poderes públicos y al legislador.
15. El Estado laico se compone de dos exigencias institucionales, que son las siguientes: la regla de separación entre el Estado y las organizaciones religiosas (laicidad como separación) y la regla de neutralidad del Estado frente al fenómeno religioso (laicidad como neutralidad), las cuales se encuentran conectadas entre sí.
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1. La laicidad como separación
16. En cuanto a la laicidad como separación debe precisarse que está referido a la dimensión orgánica del Estado. Según ella, se impide toda modalidad de institucionalización estatal de alguna iglesia u organización religiosa. Se establece una diferenciación estructural entre el ámbito religioso y el ámbito estatal, excluyendo todo tipo de entreveramiento funcional entre el Estado y las iglesias, y eliminando toda asunción por parte del Estado de fines o funciones de un determinado organismo confesional.
17. Por eso, tampoco está permitido que ninguna iglesia tenga en el ordenamiento jurídico la misma posición jurídica que las entidades del Estado o que aspire a algún estatus de personalidad jurídica de derecho público integrante del Estado, por cuanto quebraría el orden constitucional impuesto por el principio de laicidad.
18. Esto además no solo es un deber fundamental dirigido el Estado sino que redunda en una clara garantía constitucional para los mismos organismos religiosos, puesto que la regla de separación orgánica entre el Estado y las iglesias les asegura que las entidades estatales no puedan entrometerse en la determinación de los fines o en la conducción de sus asuntos como cuerpos fe. Esa ha sido la razón por la que este Tribunal ha referido que el Estado es un “ente radicalmente incompetente ante la fe y la práctica religiosa” (Expediente 06111-2009-PA/TC, FJ 25).
19. La laicidad como separación, además de la separación orgánica, también alude al distanciamiento que el Estado debe mantener frente al discurso doctrinal de las confesiones religiosas. Se trata de excluir de los ámbitos del Estado los fundamentos, los postulados o los dogmas de una religión. La consecuencia directa de esto, es que no se podrán utilizar ellos como criterios para identificar la acción estatal correcta ni para distinguir la justicia de las decisiones de las instituciones públicas. Los funcionarios y servidores estatales no se encuentran vinculados a ellos sino únicamente a preceptos temporales como la Constitución y la ley, los cuales tienen el deber de respetar cuando se tratan de los asuntos públicos.
20. De hecho, la Constitución ya de por sí consagra de antemano su propio sistema de valores y principios, lo cuales se encargan de dirigir y limitar la actividad estatal. La doctrina que consagren las religiones deben restringirse al ámbito privado de las personas y al despliegue de su libertad religiosa sin que deba confundirse éste con el ámbito estatal. De ahí que todo debate que surja en el ámbito de lo público el Estado no puede estar sometido a los dictados de un orden confesional.
2. La laicidad como neutralidad
21. A diferencia de la regla anterior que se circunscribe a prescribir la separación orgánica y doctrinal del Estado con las iglesias, la neutralidad se refiere al tipo de tratamiento que el Estado puede mantener con ellas. Es decir, una vez emancipado institucionalmente de las iglesias, la neutralidad es la dimensión del Estado laico e limita el modo en que los poderes públicos se relacionan con los organismos religiosos.
22. En cuanto tal, la regla de neutralidad veda al Estado realizar cualquier valoración positiva de alguna confesión religiosa en particular. Está prohibido mejorar la situación de una iglesia, establecer privilegios, promoverla o empeorar la posición de las otras para establecer ventajas inmerecidas a unas. Las elecciones en el ámbito de la religión de las personas no deben implicar de ningún modo un estatus diferenciado de ningún tipo por parte de las entidades públicas.
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23. Asimismo, la neutralidad estatal no solo se refiere al tratamiento de las iglesias entre sí, sino que también prohíbe llevar a cabo una atención positiva del fenómeno religioso considerado en sí mismo, pues dicha circunstancia infravaloraría las opciones no religiosas de los ciudadanos. Ambas, lo religioso y lo no religioso deben recibir un trato imparcial por parte de las instituciones del Estado y, por eso, también está vedado una actitud negativa y beligerante hacia lo confesional, que toma partido por la increencia religiosa. En realidad, la laicidad es incompatible con la adopción de lo secular como ideología y con el uso del poder público para perseguir su implantación en contra de la religión.
24. El Estado debe permanecer imparcial en materia de religión y debe estar al margen de toda valoración positiva o negativa acerca de la verdad de cualquiera de ellas. Debe dejarse la aceptación de las religiones al terreno del proselitismo que en el seno de la sociedad puedan practicar las iglesias u organismo no confesionales. De este modo el Estado asegurará igual respeto para todos, creyente y no creyente.
25. De hecho, la laicidad como neutralidad hace posible el respeto del derecho de igualdad de los ciudadanos en relación a sus convicciones religiosas, donde las elecciones personales en materia de religión no deriva en una consideración preferencial del Estado ni deriva en la imposición de barreras y cargas específicas.
3. El principio de colaboración entre el Estado y las confesiones religiosas
26. El artículo 50 de la Constitución dispone que “[…] el Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración” y, en su segundo párrafo, señala que El Estado respeta otras confesiones y puede establecer formas de colaboración con ellas ¡(cursivas agregadas).
27. La primera cuestión que plantea la cláusula precedente es cómo armonizar la regla de laicidad como neutralidad del Estado con el principio de colaboración con la Iglesia Católica y las demás confesiones religiosas. O planteado de modo más general, cómo comprender la relación entre la neutralidad estatal y el principio de colaboración con las iglesias.
28. Sobre este asunto, este Tribunal Constitucional debe enfatizar que en principio no son incompatibles ambos mandatos constitucionales. La neutralidad, como se ha dicho, no implica beligerancia y tampoco implicará indiferencia, entendiendo aquí “indiferencia” como una visión de la sociedad que, aunque sin hostilidad hacia la religión, obvia sin embargo la dimensión religiosa de sus integrantes y actúa como si el hecho confesional no existiera como fenómeno social.
29. En realidad, lo que sí supone la neutralidad es igual tratamiento para todas las confesiones. El Estado debe prestar atención a las convicciones religiosas de sus ciudadanos no desde una estimación positiva o negativa de la religión en tanto valor intrínseco como ya se ha remarcado, sino en términos políticos como expansión de las libertades personales que requiere una satisfacción.
30. La colaboración por ello que consagra del artículo 50 de la Constitución debe ser entendido en este escenario de ausencia de beligerancia hacia la religión y de no- indiferencia hacia la religión como fenómeno social.
31. Dicho esto, la segunda cuestión entonces es identificar cuál es el contenido del principio de colaboración regulado en la Constitución.
32. Teniendo en cuenta la laicidad como separación y como neutralidad, una primera aproximación de su contenido sería entender la colaboración estatal como asistencia en el alcance de los objetivos y fines de las organizaciones religiosas. Es decir, que respetando un equilibrio interconfesional, el Estado se muestra presto para optimizar a través de fórmulas políticas y jurídicas las estrategias de difusión doctrinal y captación de creyentes.
33. Sin embargo, esta apreciación debe ser rechazada en la medida que quebraría la igualdad de trato respecto a las concepciones de quienes en ejercicio de su libertad religiosa no reconocen una determinada religión. Esto es, antes que mantener una imparcialidad en materia de religión el Estado proyectaría un mensaje de aprobación hacia lo religioso, lo cual no sería posible en un régimen de laicidad, donde los creyentes y los no creyentes reciben igual trato.
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34. Una aproximación alternativa de cara a lo ya desarrollado, y que para este Tribunal Constitucional sería la correcta, sería entender la colaboración estatal como facilitación del ejercicio de la libertad religiosa, es decir, como la obligación del lEstado de establecer las condiciones materiales necesarias para que la libertad religiosa de los ciudadanos sea real y efectiva, removiendo las barreras que impidan su vigencia plena. De modo que, sea solo y únicamente la demanda social de los ciudadanos y sus convicciones auténticas las que determinen qué confesiones religiosas deban tener más éxito que otras, y no el producto de situaciones sociales asimétricas provocadas por el Estado.
35. La colaboración se identificaría así con la faceta prestacional del derecho a la libertad religiosa. Recordemos que los derechos fundamentales en su dimensión subjetiva no solo constituyen garantías frente a intervenciones injustificadas que restrinjan el contenido protegido, sino también una exigencia hacia el Estado para que asegure condiciones materiales que posibiliten un ejercicio autónomo y real.
36. Para este Tribunal, la faceta prestacional “faculta al ciudadano para exigir al Estado determinadas prestaciones concretas a su favor o defensa; esto es, este debe realizar todos los actos que sean necesarios a fin de garantizar la realización y eficacia plena de los derechos fundamentales” (Expediente 03330-2009-PA/TC, FJ 9).
4. El principio de colaboración y la mención expresa a la Iglesia Católica
37. Un análisis especial debe merecer la mención de la Iglesia Católica en el artículo 50 de la Constitución. Su primer párrafo señala que “el Estado reconoce a la Iglesia…
[Continúa…]
