TC anula procedimiento migratorio contra extranjero por no permitírsele contar con abogado [STC 04729-2015-PHC]

Fundamentos destacados: 13. Expuesto lo anterior, en el caso de autos este Tribunal no advierte del expediente que las autoridades policiales o administrativas, le hayan informado a la recurrente sobre su derecho a elegir libremente un abogado para que le asista durante el procedimiento migratorio que se le llevó a cabo. Pese a ello, se advierte que la demandante sí tenía la intención de contar con una defensa técnica pero que ello, según señala, no le fue permitido.

14. Por lo tanto, considerando la magnitud de las posibles consecuencias que podían desencadenarse como producto de dicho procedimiento migratorio (la cancelación de la residencia, como de hecho ocurrió, y sanción de salida obligatoria del país), las autoridades involucradas estaban en la obligación tanto de informar a la demandante sobre su derecho a contar con asistencia letrada, como de permitirle contar con la misma. Este derecho cobra especial relevancia en procedimientos de esta naturaleza que, si bien son procedimientos administrativos, tienen la particularidad de enfrentar a las personas extranjeras a un sistema jurídico que les resulta ajeno, lo cual las coloca ciertamente en una situación de particular vulnerabilidad

15. Todo este escenario generó, evidentemente, que la demandante fuera imposibilitada de demostrar al interior de dicho procedimiento que no se encontraba incursa en la causal de cancelación de residencia prevista en el numeral 2 del artículo 63 la antigua Ley de Extranjería (Decreto Le islativo 703). Es decir, la vulneración de su derecho de defensa impidió a xxx dar cuenta a las autoridades migratorias sobre los recursos económicos con que contaba para que éstas pudieran así evaluar de manera objetiva si es que en su caso particular cabía o no la aplicación de dicha causal de cancelación de residencia. La consecuencia práctica de ello fue que las autoridades migratorias no tuvieran los elementos suficientes para valorar correctamente el caso concreto a fin de motivar adecuadamente su decisión.


SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

EXP. 04729-2015-PHC/TC, LIMA

En Lima, a los 26 días del mes de febrero de 2019, el Pleno del Tribunal Constitucional, integrado por los señores magistrados Blume Fortini, Miranda Canales, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, Ledesma Narváez, Espinosa-Saldaña Barrera y Ferrero Costa pronuncia la siguiente sentencia, con los fundamentos de voto de los magistrados Blume Fortini, Miranda Canales y Ledesma Narváez que se agregan y el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.

ASUNTO

Recurso de agravio constitucional interpuesto por xxx contra la resolución de fojas 52, de fecha 18 de marzo de 2015, expedida por la Cuarta Sala Penal para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima que, con el voto dirimente del juez Chunga Purizaca, de fecha 15 de mayo de 2015, declaró improcedente la demanda de autos.

ANTECEDENTES

Con fecha 5 de setiembre de 2014, xxx de nacionalidad ecuatoriana, interpone demanda de hábeas corpus contra la Superintendencia Nacional de Migraciones solicitando la nulidad de todo lo actuado desde que fue intervenida por la policía el 21 de agosto de 2014, hasta la emisión de la Resolución de Superintendencia 432-2014-MIGRACIONES, de fecha 22 de agosto de 2014, que resolvió cancelar su calidad migratoria de residente en el Perú y le ordenó salir del país. Alega la  vulneración de sus derechos al debido proceso, a la defensa y a la debida motivación de las resoluciones administrativas, así como el derecho de ingresar, transitar y salir del territorio peruano en su calidad de extranjera residente. En consecuencia, solicita que se ordene la expedición de nuevas resoluciones arregladas a derecho.

La demandante sostiene que fue intervenida el 21 de agosto de 2014 por la Policía Nacional del Perú sin mediar delito flagrante y sin respetarse su condición de extranjera residente con calidad migratoria de trabajo. Según señala, fue conducida a las instalaciones de la División de Extranjería de la Policía Nacional del Perú en donde se le mantuvo incomunicada. Refiere, además, haber sido tratada como una delincuente (fojas 2).

La recurrente sostiene que en ningún momento del procedimiento fue informada sobre los motivos de su detención y que no se le permitió contar con la asistencia de un abogado, vulnerándose así su derecho de defensa. Añade que la Resolución de Superintendencia 00000432-2014-MIGRACIONES, de fecha 22 de agosto de 2014, únicamente se limita a señalar la norma legal que supuestamente habría infringido y no específica los hechos y el sustento fáctico legal que motivó la cancelación de su residencia (fojas 4). En ese sentido, arguye que se afecta la debida motivación dado que motivar una decisión no sólo significa expresar bajo qué norma legal se expide el acto administrativo, sino, fundamentalmente, exponer en forma suficiente las razones de hecho y el sustento jurídico que justifican la decisión adoptada.

Mediante resolución de fecha 9 de setiembre de 2014, el Quincuagésimo Quinto Juzgado Penal de la Corte Superior de Lima declaró la improcedencia liminar de la demanda por considerar que, de la lectura del contenido de la resolución de superintendencia cuestionada, se desprende que la decisión fue adoptada luego de una investigación formulada por la División de Extranjería de la Dirección de Seguridad Integral de la Dirección de Seguridad de la Policía Nacional del Perú. Así, a juicio del juzgado, la decisión se tomó de conformidad con las diligencias policiales efectuadas que probaron que la beneficiaria venía realizando actividades lucrativas, no contando con medios económicos suficientes que le permitieran sufragar los costos de su residencia, encontrándose así incursa en la sanción de cancelación de residencia prevista en el numeral 2 del artículo 63 la antigua Ley de Extranjería (Decreto Legislativo 703).

A su turno, la Cuarta Sala Penal Especializada para Procesos con Reos Libres de la Corte Superior de Lima, luego de realizar la vista de la causa en la que no hubo informe de ninguna de las partes, confirmó la apelada por similares fundamentos con el voto del juez Chunga Purizaca llamado a dirimir la causa ante el voto discordante del juez Biaggi Gómez.

Interpuesto el recurso de agravio constitucional, mediante auto de fecha 5 de junio de 2018 este Tribunal Constitucional admitió a trámite la demanda de hábeas corpus y otorgó un plazo de cinco días hábiles a la parte emplazada a fin de que ejerza su derecho
de defensa.

Luego de transcurrido el plazo estipulado sin haberse contestado la demanda, se programó la vista de la causa para el 19 de setiembre de 2018 en la cual no hubo informe de ninguna de las partes.

FUNDAMENTOS

Delimitación del petitorio

1. La presente demanda tiene por objeto que se declare la nulidad de todo lo actuado en el expediente seguido con Hoja de Trámite 20140541336 sobre cancelación de residencia en el territorio nacional respecto de la demandante, xxx Es decir, se solicita la nulidad de todo lo actuado desde que ésta fue intervenida por la policía el 21 de agosto de 2014, hasta la emisión de la Resolución de Superintendencia 00000432-2014-MIGRACIONES, de fecha 22 de agosto de 2014. Según la recurrente, se han vulnerado sus derechos al debido proceso, a la defensa, a la debida motivación de las resoluciones administrativas y su derecho de ingresar, transitar y salir del territorio peruano en su calidad de extranjera
residente.

2. En este punto, es oportuno advertir que los argumentos esgrimidos por la demandante están dirigidos, principalmente, a cuestionar los defectos del procedimiento migratorio seguido en su contra. En consecuencia, este Tribunal considera que el caso de autos se debe dilucidar a partir de la alegada afectación del derecho de defensa, puesto que, según se puede advertir del expediente, la imposición de la sanción de cancelación de residencia y la posterior orden de salida del país, se habrían dado como consecuencia de haber imposibilitado a la demandante refutar la infracción que en su contra se vertía.

Consideraciones previas

3. Este Tribunal advierte que a fojas 10 del expediente obra la Orden de Salida 2016, de fecha 22 de agosto de 2014, suscrita por el Superintendente Nacional de Migraciones, General PNP (r) Edwin Ramón Palomino Vega, mediante la cual se dispone la salida del país de xxx. Dicha orden le otorga a la recurrente como fecha límite para abandonar el territorio nacional el 6 de setiembre de 2014. Es decir que, desde la fecha de la emisión de la aludida orden de salida, la demandante contaba con quince (15) días para abandonar el Perú. Sobre el particular, no se desprende del expediente información alguna que demuestre que dicha orden haya sido dejada sin efecto o que la Resolución de Superintendencia 432-2014-MIGRACIONES se haya declarado nula.

Por otro lado, mediante Oficio 000081-2018-AJ/MIGRACIONES, remitido a este Tribunal el 27 de noviembre de 2018, la Directora General de Asesoría Jurídica de la Superintendencia Nacional de Migraciones informa que, visto el record migratorio de xxx, se concluye que a la fecha la demandante se encuentra en territorio nacional con situación migratoria irregular.

5. Por lo tanto, para efectos de dilucidar la controversia surgida en el caso de autos, este Tribunal considerará vigente la Resolución de Superintendencia 00000432-2014-MIGRACIONES en virtud de la cual se expidió la Orden de Salida 2016, de fecha 22 de agosto de 2014, que exigió a la demandante abandonar el país, corno máximo, el 6 de setiembre de 2014.

Análisis de la controversia

6. En el presente caso la recurrente afirma que durante todo el procedimiento administrativo migratorio que se le siguió, y que finalmente desencadenó en la cancelación de su residencia y en la emisión de una orden de salida en su contra, no se le permitió ser asistida por un abogado de su elección. Afirma que ello ha vulnerado su derecho de defensa.

7. La Constitución reconoce el derecho de defensa en el inciso 14 del artículo 139,
en virtud del cual se garantiza que toda persona, en la protección de sus derechos
y obligaciones, cualquiera que sea su naturaleza (civil, mercantil, penal, laboral,
etc.), no quede en estado de indefensión. De manera que el contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa queda afectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partes resulta impedida por concretos actos de los órganos judiciales o de las autoridades administrativas de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces para defender sus derechos e intereses legítimos [Cfr. Expediente 1231-2002-PHC/TC, fundamento 2].

8. Ahora bien, debe recordarse que las garantías constitucionales consagradas en el artículo 139 de la Constitución y en el artículo 4 del Código Procesal Constitucional son de aplicación, de conformidad con su propia naturaleza, a los procedimientos administrativos sancionadores.

9. Así, entre dichas garantías cabe incluir precisamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier estado o situación de indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el sometido a procedimiento administrativo sancionador; el derecho a no declarar contra sí mismo; el derecho a la asistencia de letrado o a la autodefensa; el derecho a utilizar los medios de prueba adecuados para la defensa; el derecho a la última palabra, entre otros.

10. Con respecto al derecho de defensa, este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha precisado que éste tiene una doble dimensión: una material, referida al derecho del imputado de ejercer su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor de su elección desde que la persona es citada o detenida por la autoridad y durante todo el tiempo que dure la investigación preliminar o el proceso mismo. En ambos casos se garantiza el derecho de no ser postrado a un estado de indefensión en cualquier etapa del proceso, inclusive, como ya se dijo, en la etapa preliminar. Así, las garantías mínimas que se exigen en el proceso penal son extrapolables, con matices atendiendo a las propias circunstancias de cada caso, al proceso administrativo sancionador, sobre todo en lo que respecta al derecho de defensa [Cfr. Expedientes 2050-2002-AA/TC, fundamento 12 y 02098-2010-PA/TC, fundamento 7].

11. Así las cosas, se tiene que el derecho a contar con un abogado, como contenido del derecho de defensa, se encuentra reconocido en el inciso 14 del artículo 139 de la Constitución, conforme al cual toda persona tiene derecho a comunicarse personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por éste desde que es citada o detenida por cualquier autoridad.

12. De manera específica, sobre la dinámica de este derecho en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores, este Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de establecer en el Expediente 02098-2010-PA/TC lo siguiente:

21. (…) en principio, el derecho de defensa puede ser ejercido directamente por el
citado o detenido ante cualquier autoridad. No obstante no todos los actos procesales ni todas las materias en discusión son de configuración sencilla y por tanto permiten a cualquier persona citada, detenida o procesada ejercer de manera directa su derecho de defensa. Así pues, por el grado de complejidad, existe como contenido del derecho de defensa, el derecho a ser asistido por un abogado defensor libremente elegido desde que la persona es citada o detenida, para que represente sus intereses, lo aconseje y razone y argumente por él.

22. En el ámbito del proceso penal, la protección de los bienes jurídicos en conflicto
consagra con especial proyección el derecho a la asistencia letrada, que tiene como
destinatarios primigenios a quienes se ven sometidos a un proceso penal. Así, se
vulnera el derecho a la asistencia letrada cuando el órgano judicial no hizo ver al
procesado la posibilidad de designar un abogado defensor o utilizar el abogado
defensor de oficio. De este modo, no basta con la designación del abogado defensor de oficio, sino que es preciso garantizar la efectividad de su asistencia al detenido,
acuerdo o procesado, de forma que en el caso de que aquél eluda sus deberes, si han sido advertidas de ello, las autoridades deben sustituirlo u obligarle a cumplir su
deber.

23. A diferencia del proceso penal, en donde el derecho a la asistencia letrada
despliega toda su eficacia en relación al detenido, acusado o procesado, en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador el derecho a la asistencia letrada es un derecho relativo, sometido a diversos condicionamientos procesales y materiales. Sin embargo ello no priva al administrado del derecho a la asistencia letrada, ni lo obliga a actuar personalmente, sino que le faculta a elegir entre la autodefensa o la defensa técnica.

24. De este modo el derecho a la asistencia letrada implica no sólo el nombramiento
libre de un letrado, sino también la asistencia efectiva de este. Para que ello suceda la autoridad previamente al administrado, citado, detenido, acusado o procesado, le debe informar debidamente que su defensa puede ser asumida por él, o por un abogado elegido libremente por él, o, de ser el caso, por un abogado designado por la institución o por un defensor de oficio.

13. Expuesto lo anterior, en el caso de autos este Tribunal no advierte del expediente que las autoridades policiales o administrativas, le hayan informado a la recurrente sobre su derecho a elegir libremente un abogado para que le asista durante el procedimiento migratorio que se le llevó a cabo. Pese a ello, se advierte que la demandante sí tenía la intención de contar con una defensa técnica pero que ello, según señala, no le fue permitido.

14. Por lo tanto, considerando la magnitud de las posibles consecuencias que podían desencadenarse como producto de dicho procedimiento migratorio (la cancelación de la residencia, como de hecho ocurrió, y sanción de salida obligatoria del país), las autoridades involucradas estaban en la obligación tanto de informar a la demandante sobre su derecho a contar con asistencia letrada, como de permitirle contar con la misma. Este derecho cobra especial relevancia en procedimientos de esta naturaleza que, si bien son procedimientos administrativos, tienen la particularidad de enfrentar a las personas extranjeras a un sistema jurídico que les resulta ajeno, lo cual las coloca ciertamente en una situación de particular vulnerabilidad

15. Todo este escenario generó, evidentemente, que la demandante fuera imposibilitada de demostrar al interior de dicho procedimiento que no se encontraba incursa en la causal de cancelación de residencia prevista en el numeral 2 del artículo 63 la antigua Ley de Extranjería (Decreto Le islativo 703). Es decir, la vulneración de su derecho de defensa impidió a xxx dar cuenta a las autoridades migratorias sobre los recursos económicos con que contaba para que éstas pudieran así evaluar de manera objetiva si es que en su caso particular cabía o no la aplicación de dicha causal de cancelación de residencia. La consecuencia práctica de ello fue que las autoridades migratorias no tuvieran los elementos suficientes para valorar correctamente el caso concreto a fin de motivar adecuadamente su decisión.

16.  Es así que, por los motivos antes expuestos, este Tribunal considera que en el presente caso se ha vulnerado el derecho a la asistencia letrada de libre elección como manifestación del derecho de defensa de la recurrente en el marco del procedimiento migratorio que se siguió en su contra.

Efectos de la sentencia

17. En la medida en que en este caso se ha acreditado la vulneración del derecho de
defensa, lo cual generó que la decisión finalmente adoptada por la Superintendencia Nacional de Migraciones se encuentre viciada al no haberle permitido a la recurrente refutar la infracción que habría cometido a la ley de migraciones entonces vigente, este Tribunal considera que se debe declarar nulo todo lo actuado desde que xxx fue intervenida policialmente el 21 de agosto de 2014, hasta la Orden de Salida 2016 emitida por el Superintendente Nacional de Migraciones con fecha 22 de agosto de 2014.

18. En consecuencia, corresponde a las autoridades involucradas en el procedimiento migratorio seguido con Hoja de Trámite 20140541336 sobre cancelación de residencia en el territorio nacional, respecto de xxx, tomar las acciones que juzguen convenientes de cara a las circunstancias actuales, bajo un respeto irrestricto de su derecho de defensa.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda por haberse acreditado la vulneración
del derecho de defensa.

2. En consecuencia, NULO todo lo actuado desde que fue intervenida policialmente el 21 de agosto de 2014, hasta la Orden de Salida 2016 emitida por el Superintendente Nacional de Migraciones con fecha 22 de agosto de 2014.

3. Dejar a salvo las competencias de las autoridades migratorias involucradas en este
caso para que procedan, de ser el caso, conforme el párrafo 18 de la presente
sentencia.

4. Declarar IMPROCEDENTE la demanda en los demás extremos.

Publíquese y notifíquese.

SS.
BLUME FORTINI
MIRANDA CANALES
RAMOS NÚÑEZ
SARDÓN DE TABOADA
LEDESMA NARVÁEZ
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA
FERRERO COSTA

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