La subsanación voluntaria de una conducta infractora como eximente de responsabilidad administrativa

Por: Karen Valdeiglesias Monzón
Abogada por la Universidad de Lima

En sede administrativa el Estado ejerce su potestad sancionadora a través del procedimiento administrativo sancionador y aunque en el marco de este procedimiento las sanciones no implican la privación de la libertad de una persona, como si sucede en un proceso penal, no dejan de ser gravosas para el administrado, por citar algunas tenemos como sanciones la aplicación de multas elevadas, cierre de instalaciones, suspensión de actividades, comiso de bienes, etc.

Teniendo en cuenta las consecuencias gravosas para el administrado que pueden derivar de un procedimiento administrativo sancionador resulta necesario la regulación adecuada del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado en sede administrativa, así como la interpretación y aplicación correcta de lo regulado, ello a efecto de evitar la imposición arbitraria de sanciones.

La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General regula, entre otros, el régimen general del procedimiento administrativo sancionador el cual ha sido objeto de una serie de modificaciones siendo una de las más importantes la inclusión, a través del Decreto Legislativo 1272, de los eximentes de responsabilidad administrativa que de configurarse generarían el archivo del procedimiento administrativo sancionador y por lo tanto la no imposición de sanción al administrado.

De los eximentes de responsabilidad administrativa contemplados desarrollaremos específicamente el de la subsanación voluntaria de la infracción que se encuentra regulado en el literal f) del artículo 236-A de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General el cual detallo a continuación:

Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

TÍTULO IV
Del procedimiento trilateral, del procedimiento sancionador y la actividad administrativa de fiscalización

Capítulo II: Procedimiento Sancionador

Subcapítulo II:  Ordenamiento del Procedimiento Sancionador

“Artículo 236-A.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones

1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes: (…)

f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 235.”

Como se puede apreciar para que aplique el eximente de responsabilidad administrativa antes referido la norma exige únicamente que el administrado realice una conducta (subsanación voluntaria de infracción) en un determinado momento (antes de la notificación de imputación de cargos), no exige otros requisitos ni establece ningún tipo de limitación para su aplicación.

Asimismo, la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General establece en el numeral 2 del artículo II del Título Preliminar lo siguiente:

Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General

TÍTULO PRELIMINAR

“Artículo II.- Contenido

(…)

2. Las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la presente Ley. (…)”.

De la lectura del artículo referido se tiene que una ley especial no puede imponer condiciones menos favorables a los administrados; en ese sentido, se entiende que si una ley no puede hacer aquello, reconociendo su rango normativo dentro del sistema legislativo peruano, mucho menos lo podrá hacer una norma administrativa, esto es una norma de menor rango que una ley. En ese sentido, una norma administrativa no puede imponer condiciones menos favorables a los administrados que las establecidas en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

A partir de lo señalado podemos decir que el eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción es claramente una condición favorable para el administrado por su claro efecto de eliminar la imposición de sanción y para su aplicación únicamente debe cumplirse los requisitos señalados en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Asimismo, desconocer, limitar o crear requisitos adicionales para su aplicación mediante ley o norma administrativa seria imponer condiciones menos favorables al administrado, lo cual contraviene lo dispuesto por la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

No obstante ello, a la fecha tenemos entidades públicas con procedimientos administrativos sancionadores especiales, aprobados por Resoluciones de Consejo Directivo (normas administrativas), que establecen requisitos adicionales a lo regulado por la Ley N°27444, Ley del Procedimiento Administrativo General para la aplicación del eximente de responsabilidad por subsanación voluntaria de la infracción.

Por citar algunos ejemplos tenemos que el Organismo de Inversión Privada en Energía y Minería (OSINERGMIN) en el artículo 15 del Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Minera, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo 040-2017-OS-CD, establece lo siguiente:

Resolución de Consejo Directivo 040-2017-OS-CD que aprueba el Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Minera

TÍTULO II: Del procedimiento de supervisión e instrucción

Artículo 15.- Subsanación voluntaria de la infracción

15.1 La subsanación voluntaria de la infracción solo constituye un eximente de responsabilidad cuando se verifique que los incumplimientos detectados fueron subsanados antes del inicio del procedimiento sancionador.

(…)

15.3 No son pasibles de subsanación:

 a) Aquellos incumplimientos relacionados con la generación de accidentes o daños.

 b) Aquellos incumplimientos de obligaciones sujetas a un plazo o momento determinado cuya ejecución posterior pudiese afectar la finalidad que persigue, o a usuarios o clientes libres que se encuentren bajo el ámbito de competencia de Osinergmin.

c) Incumplimientos sobre reportes o informes de accidentes y/o situaciones de emergencia.

d) Los incumplimientos que impliquen la obstaculización o el impedimento del ejercicio de la función supervisora y/o fiscalizadora de Osinergmin, así como el incumplimiento de las medidas administrativas.

e) Incumplimientos relacionados a la presentación de información o documentación falsa.

f) Incumplimientos de normas sobre uso del equipo de Sistema de Posicionamiento Global, obligaciones relativas al uso del Sistema de Control de Órdenes de Pedido (SCOP), o falta de registro y/o actualización de precios de venta de combustible en el Sistema Price de Osinergmin.

g) Incumplimientos relacionados con el expendio, abastecimiento, despacho, comercialización, suministro o entrega de Hidrocarburos u Otros Derivados a personas no autorizadas.

h)Incumplimientos relacionados con procedimientos o estándares de trabajo calificados como de alto riesgo, normas que establecen parámetros de medición, límites o tolerancias, tales como, normas de control de calidad, control metrológico, peso neto de cilindros de GLP, parámetros de aire o emisión, existencias, entre otros.

i) Los incumplimientos de indicadores verificados en procedimientos de supervisión muestral, salvo que se acredite el levantamiento de la infracción en todo el universo al que representan las muestras.

j) Incumplimientos relacionados con la obtención de autorizaciones exigibles para una actividad, que fueran obtenidas o regularizadas con posterioridad al inicio del procedimiento administrativo sancionador.

k) Los actos u omisiones que hubiesen generado la imposición de una medida correctiva, medida cautelar o mandato, por parte de Osinergmin, orientada al levantamiento del incumplimiento suscitado.

l) Otros que apruebe el Consejo Directivo.

Como se puede apreciar el numeral 15.1 del artículo citado establece de conformidad con la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General que para que resulte aplicable el eximente de responsabilidad administrativa el administrado debe realizar una conducta (subsanación voluntaria de infracción) en un determinado momento (antes de la notificación de imputación de cargos); sin embargo, en el numeral 15.3 del mismo artículo también se establece como cuestión adicional el hecho de que no todas las infracciones son subsanables cuando la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General no distingue entre infracciones subsanables y no subsanables.

Por otro lado, tenemos que la Ley 29325,  Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental y el Reglamento de Supervisión, aprobado por Resolución de Consejo Directivo 005-2017-OEFA-CD,  del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) regulan lo siguiente:

Ley 29325,  Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental

TITULO III: Órganos y funciones del OEFA

Capitulo III: Funciones del OEFA

“Artículo 11.- Funciones generales

11.1 El ejercicio de la fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanción destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas en la legislación ambiental, así como de los compromisos derivados de los instrumentos de gestión ambiental y de los mandatos o disposiciones emitidos por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), en concordancia con lo establecido en el artículo 17, conforme a lo siguiente: (…)

b) Función supervisora directa: comprende la facultad de realizar acciones de seguimiento y verificación con el propósito de asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la regulación ambiental por parte de los administrados. Adicionalmente, comprende la facultad de dictar medidas preventivas.

La función supervisora tiene como objetivo adicional promover la subsanación voluntaria de los presuntos incumplimientos de las obligaciones ambientales, siempre y cuando no se haya iniciado el procedimiento administrativo sancionador, se trate de una infracción subsanable y la acción u omisión no haya generado riesgo, daños al ambiente o a la salud. En estos casos, el OEFA puede disponer el archivo de la investigación correspondiente. (…)”.

Resolución de Consejo Directivo 005-2017-OEFA-CD que aprueba el Reglamento de Supervisión

TITULO II: De la supervisión

Capitulo IV: De la etapa de Resultados

“Artículo 15.- Sobre la subsanación y clasificación de los incumplimientos

15.1 De conformidad con lo establecido en el Literal f) del Artículo 255 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, si el administrado acredita la subsanación voluntaria del incumplimiento antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador, se dispondrá el archivo del expediente de supervisión en este extremo.

15.2 Los requerimientos efectuados por la Autoridad de Supervisión o el supervisor mediante los cuales disponga una actuación vinculada al incumplimiento de una obligación, acarrean la pérdida del carácter voluntario de la referida actuación que acredite el administrado. Excepcionalmente, en caso el incumplimiento califique como leve y el administrado acredite antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador la corrección de la conducta requerida por la Autoridad de Supervisión o el supervisor, la autoridad correspondiente podrá disponer el archivo del expediente en este extremo.

15.3 Los incumplimientos detectados se clasifican en:

a) Incumplimientos leves: Son aquellos que involucran: (i) un riesgo leve; o (ii) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra que no cause daño o perjuicio.

b) Incumplimientos trascendentes: Son aquellos que involucran: (i) un daño a la vida y/o la salud de las personas; (ii) un daño a la flora y/o fauna; (iii) un riesgo significativo o moderado; o, (iv) incumplimientos de una obligación de carácter formal u otra, que cause daño o perjuicio.

Para la determinación del riesgo se aplicará la Metodología para la estimación del riesgo ambiental que genera el incumplimiento de las obligaciones fiscalizables prevista en el Anexo 4, que forma parte integrante del presente Reglamento.”

Como se puede apreciar de los dispositivos normativos citados la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción, en el marco de las funciones de supervisión, fiscalización y sanción del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), está supeditado a que concurran determinados requisitos dentro de los cuales varios no estarían establecidos en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Es decir, para que resulte aplicable el eximente de responsabilidad administrativa el administrado además de realizar una conducta (subsanación voluntaria de infracción) en un determinado momento (antes de la notificación de imputación de cargos) debe verificar si se trata de una infracción subsanable y si ésta no ha generado riesgo, daños al ambiente o a la salud, ello de conformidad con el literal b) del artículo 11.1 de la Ley 29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental.

Asimismo, el Reglamento de Supervisión, aprobado por Resolución de Consejo Directivo 005-2017-OEFA-CD, define en el articulo 15.3 los incumplimientos leves e incumplimientos trascendentes y los diferencia en el hecho de que los primeros no causan daños mientras que los segundos si. Entonces de una interpretación conjunta con el literal b) del artículo 11.1 de la Ley N°29325, Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental, el cual establece que la subsanación voluntaria aplica cuando el incumplimiento o infracción no ha generado daño, se entendería que los incumplimientos leves al no causar daños serian infracciones subsanables mientras que los incumplimientos trascendentes que causan daño no serían infracciones subsanables.

Como punto adicional el Reglamento de Supervisión, aprobado por Resolución de Consejo Directivo 005-2017-OEFA-CD, establece en el artículo 15.2 que la subsanación de la infracción debe ser voluntaria por parte del administrado, por lo que si el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)  dispone una actuación vinculada a dicha infracción ello haría perder su carácter voluntario y no resultaría aplicable el eximente de responsabilidad administrativa, continuando así el trámite ordinario del procedimiento administrativo sancionador. Al respecto, debemos señalar que la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General ha establecido el carácter voluntario de la subsanación; en ese sentido, el Reglamento de Supervisión, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 005-2017-OEFA-CD, al regular los alcances de la voluntariedad de la subsanación de la infracción no estaría limitando la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa. No obstante ello, se debería precisar aun más a que se refiere con “actuación vinculada a la infracción”; es decir, si se trata de un requerimiento únicamente de subsanación o de otro tipo.

Es evidente que los eximentes de responsabilidad administrativa van a querer ser aplicados por los administrados por su claro efecto de eliminar la imposición de sanción y también es evidente que las entidades de la administración van a tener cuidado en su aplicación porque puede que se deje de sancionar algo que merecía ser sancionado. Esto último queda evidenciado en los ejemplos citados tanto en el caso del  Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) como en el caso del Organismo de Inversión Privada en Energía y Minería (OSINERGMIN), ya que en el ejercicio de su potestad normativa a través de Resoluciones de Consejo Directivo (normas administrativas) han establecido  para la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción requisitos adicionales a los establecidas en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, tales como i) establecer que infracciones no son susceptibles de subsanación, ii) establecer que únicamente la infracciones leves son susceptibles de subsanación, iii) establecer que la infracción de haber causado riesgo o daños a la salud y al ambiente no es susceptible de subsanación.

Al respecto, reconocemos la importancia de la potestad normativa atribuida tanto al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) como al Organismo de Inversión Privada en Energía y Minería (OSINERGMIN), ya que a través de dicha potestad las entidades públicas garantizan el equilibrio entre la inversión en actividades económicas y la protección al medio ambiente, salud y seguridad; sin embargo, el ejercicio de la potestad normativa no es irrestricta o ilimitada, sino por el contrario su ejercicio esta condicionado, entre otros, al cumplimiento de principios de ordenación normativa entre los cuales es pertinente resaltar el principio de legalidad.

El artículo 51 de la Constitución Política del Perú regula el principio de legalidad a partir del cual se establece que después de la norma fundamental, la ley prevalece sobre toda otra norma de inferior jerarquía. En ese sentido, el principio de legalidad es una regla que exige sujeción a la ley y a aquellas normas de similar jerarquía. En tal virtud, condiciona la validez de las normas de inferior rango[1].

En ese sentido, tanto el Reglamento de Supervisión, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N° 005-2017-OEFA-CD, como el Reglamento de Supervisión, Fiscalización y Sanción de las Actividades Energéticas y Minera, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo N°040-2017-OS-CD, estarían quebrantando el principio de legalidad al contravenir y desnaturalizar lo regulado por la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General en relación a la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción.

Decimos contravenir lo dispuesto por la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General debido a que las normas administrativas antes referidas establecen requisitos adicionales a lo regulado para la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción y de esa forma estarían estableciendo también condiciones menos favorables para los administrados que las reconocidas por la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Asimismo, establecer requisitos adicionales para la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción, tales como i) establecer que infracciones no son susceptibles de subsanación, ii) establecer que únicamente la infracciones leves son susceptibles de subsanación, iii) establecer que la infracción de haber causado riesgo o daños a la salud y al ambiente no es susceptible de subsanación, desnaturalizan la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General ya que dichos requisitos hacen casi imposible la aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción.

Cuando regulan la figura de los eximentes de responsabilidad administrativa claramente buscan su aplicación y no lo contrario, específicamente la subsanación voluntaria de la infracción antes del inicio del procedimiento administrativo sancionador paso de ser atenuante de responsabilidad administrativa a ser un eximente de responsabilidad administrativa, modificación normativa que entro en vigencia con el Decreto Legislativo 1272, lo cual demuestra la intención del regulador de incluir en la normativa administrativa vigente incentivos positivos para que los administrados cumplan con sus obligaciones, incentivos que deben de ser aplicados.

Finalmente después de lo desarrollado queda evidenciada la necesidad de un pronunciamiento oficial por la autoridad competente en relación a la regulación, interpretación y aplicación del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción, pronunciamiento que deberá ser de carácter transversal y vinculante para que todas las entidades publicas y los administrados tengan un entendimiento homologado y uniforme de los alcances del eximente de responsabilidad administrativa por subsanación voluntaria de la infracción.


[1] RUBIO C., Marcial. El Sistema Jurídico Introducción al Derecho. Lima: Fondo Editorial PUCP, 2009, p. 138.