¿A qué régimen laboral pertenecen los policías municipales y personal de serenazgo?

Los días 18 de septiembre y 2 de octubre del 2017 se realizó el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional

Los días 18 de septiembre y 2 de octubre del 2017, se realizó el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional en la Sala de Juramentos del Palacio Nacional de Justicia. Se contó con la presencia de los jueces supremos integrantes de la Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, quienes se dieron cita en tan significativo evento.

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Los temas que se trataron fueron los siguientes:

1. Reponsabilidad civil por accidente de trabajo, en aplicación del artículo 53 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

2. Categoría laboral en la que se debe enmarcar a los policías municipales y al personal de serenazgo.

3. El cómputo de plazo de caducidad durante los días de paralización de labores de los trabajadores del Poder Judicial.

4. Aplicación de la plena jurisdicción y el principio de economía procesal en el pago de intereses legales en procesos judiciales en los que se disponga el pago de deudas pensionarias, aun cuando no hubieran sido solicitados en la demanda o reconocidos en la sentencia.

5. Aplicación del régimen laboral especial de construcciones civil en entidades del Estado.

6. Procedencia y aplicación de las bonificaciones especiales reguladas por los decretos de urgencia N° 090-96-EF, 073-97-EF y 011-99-EF para los pensionistas de empresas del Estado, adscritos al régimen del Decreto Ley N° 20530 y la forma de su cálculo.

7. Reconocimiento del derecho pensionario del causante planteada por sus herederos

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Como se sabe, un pleno jurisdiccional tiene el propósito de uniformizar criterios jurisprudenciales en temas controversiales que los jueces enfrentan en su labor de administrar justicia. A continuación, presentamos la transcripción de la segunda discusión.


VI PLENO JURISDICCIONAL EN MATERIA LABORAL Y PREVISIONAL

II. CATEGORÍA LABORAL EN LA QUE SE DEBE ENMARCAR A LOS POLICÍAS MUNICIPALES Y AL PERSONAL DE SERENAZGO

1. PLANTEAMIENTO

1.1 Distinción entre obrero y empleado

La distinción entre obrero y empleado ha estado ligada a la labor realizada por el trabajador, distinguiendo al obrero como aquel que realiza preponderantemente en trabajo manual, en tanto que el empleado realiza una labor de carácter intelectual. Esta diferencia originó que se les reconozca un régimen propio.

Sin embargo, es importante señalar que con el tiempo el obrero ha ido especializándose, de acuerdo con el avance científico o tecnológico, sin que ello implique que dejen de ser obreros, es cir, que cambie su naturaleza jurídica.

Por otro lado, la distancia entre lo manual y lo intelectual es cada vez menor, y al advertirse con ello la progresiva desaparición de los criterios que inicialmente inspiraron dicha distinción.

Al respecto RENDÓN VÁSQUEZ, ha sostenido:

Desde el punto de vista técnico, la complejidad cada vez mayor del funcionamiento de los instrumentos de producción hace necesario contar con trabajadores formados profesionalmente en periodos más prolongados. El trabajo de los obreros se ha tornado, por ello, cada vez más intelectual; en las cadenas de producción automatizadas el trabajo apenas llega a ser físico. Contrariamente, no podría decirse que el trabajo de todos los empleados es perfectamente intelectual, o por lo menos más intelectual que el de los obreros de la industria actual. Muchas actividades de los trabajadores de oficina tienen un mayor ingrediente físico que intelectual. La división profesional en las categorías de obreros y empleados que pudo ser válida en el siglo [XIX], es hoy totalmente obsoleta (…).

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En sentido similar, NEVES MUJICA refiere:

El Derecho del Trabajo -el derecho en general- se ocupa, pues, del abajo humano. Este ha sido tradicionalmente dividido en manual e intelectual, según utilice preponderantemente materias o símbolos. En un inicio la distinción se pretendió radical y conllevó condiciones diferentes para unos y otros trabajadores. Ello sucedía cuando el trabajo intelectual era desarrollado por los hombres libres y el manual por los esclavos o los siervos. Pero, posteriormente, la separación entre un tipo y otro de trabajo empezó a relativizarse, por cuanto todo esfuerzo humano tiene en proporciones diversas componentes manuales e intelectuales; y las regulaciones de ambos fueron unificándose y uniformándose.

En ese sentido, debemos señalar que existen obreros que realizan determinadas actividades intelectuales, como el uso de la computadora o la emisión de informes, sin que ello implique que el obrero se convierta en empleado. No solo se deba analizar cuál es la actividad primordial del policía municipal o serenazgo, que en principio es el patrullaje de las calles, sino también la regulación normativa existente y en caso haya un vacío normativo una valoración de derechos a fin de priorizar los derechos más favorables para esta categoría de trabajadores.

1.2 El régimen del personal de las Municipalidades

El artículo 52 de la Ley Orgánica del Municipalidades, Ley N° 23853 establecía 4 categorías de trabajadores: a) funcionarios, b) empleados, c) obreros y d) personal de vigilancia, perteneciendo todos al régimen laboral público, regulado por el Decreto legislativo N° 276. Esta situación se mantuvo con la modificación introducida con la Ley N° 27469.

Artículo 52°.-Los funcionarios, empleados y obreros, así como el personal de vigilancia de las municipalidades son servidores públicos sujetos exclusivamente al régimen laboral de la actividad pública.

Es con la actual Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972 que se ha eliminado toda referencia al personal de vigilancia, estableciendo tres categorías: funcionarios, empleados y obreros, resultando aplicable el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 a las dos primeras categorías y al obrero el régimen laboral privado del Decreto Legislativo N° 728.

Artículo 37°.- Los funcionarios y empleados de las municipalidades se sujetan al régimen laboral general aplicable a la administración pública, conforme a la ley.

Los obreros que prestan sus servicios a las municipalidades son traidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad privada, reconociéndoles los derechos y beneficios inherentes a dicho régimen.

Como puede verse, en la actual Ley Orgánica de Municipalidades no contempla una regulación específica para el personal de vigilancia de las municipalidades (policía municipal y serenazgo), por lo que al existir un vacío normativo corresponde determinar si dicho personal tiene la categoría de obrero o empleado, para lo cual no solo se analizará las labores efectuadas, sino también se debe realizar una valoración del carácter progresivo de los derechos laborales a favor de esta categoría de trabajadores.

1.3 Sobre el personal de vigilancia de las Municipalidades (Policía Municipal y Serenazgo)

1.3.1 Labores eventuales o permanentes

En este caso, es importante señalar que al artículo 197 de la Constitución establece que: “Las Municipalidades promueven, apoyan y reglamentan la participación vecinal en el desarrollo local. Asimismo, brindan servicios de seguridad ciudadana, con la cooperación de la Policía Nacional del Perú, conforme a ley”.

En otras palabras, la seguridad ciudadana forma parte de las competencias y funciones de las municipalidades en favor de sus ciudadanos. En ese sentido, la seguridad ciudadana constituye prestación de naturaleza permanente en el ejercicio habitual de las municipalidades.

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Así, lo ha señalado el Tribunal Constitucional en la sentencia N° 00998-2011-PA/TC, la misma que señala:

7. De la misma forma es necesario mencionar que este Tribunal considera que las labores de un Policía Municipal no pueden ser consideradas como eventuales debido a que son de naturaleza permanente en el tiempo por ser la Seguridad Ciudadana una de las funciones principales de las municipalidades, estando sujetas a un horario de trabajo y a un superior jerárquico, tal como lo hemos dilucidado en causas similares (SSTC Nos. 06235-2007-PA, 4058-2008-PA/TC, 1896-2008-PA/TC, entre otras).

De igual forma, el Tribunal Constitucional también lo ha señalado en la sentencia N° 02168-2013-PA/TC, la misma establece que:

3.13.6. No pueden considerarse eventuales, toda vez que, como lo ha establecido en reiterada y uniforme jurisprudencia, la labor del personal de seguridad ciudadana constituye una prestación de naturaleza permanente en el tiempo, por ser una de las funciones principales de las municipalidades, por lo que no se justifica que se prescinda de la prestación de sus servicios, dado que, como es evidente, no se puede rescindir del servicio de seguridad ciudadana porque, como ya se dijo, este obedece a una necesidad permanente que debe ser satisfecha por todo gobierno local.

Asimismo, en la sentencia N° 2237-2008-PA/TC:

7.- La labor de guarda ciudadano constituye una prestación de naturaleza permanente en el tiempo por ser la seguridad ciudadana una de las funciones principales de las municipalidades, por lo que se infiere que el cargo de sereno o guardia ciudadano es de naturaleza permanente y no temporal.

1.4 Actividades realizadas por los policías municipales y el personal de serenazgo

Del contenido y naturaleza de las labores a cargo del personal de vigilancia, quienes contribuyen en el cumplimiento del rol que el artículo 197° de la Constitución Política atribuye al órgano de gobierno municipal podemos apreciar que es un trabajo esencialmente de patrullaje de las calles, por lo que tienen labores prioritariamente de campo, es decir labores preponderantemente físicas, sin que ello excluya el valor intelectual que debe haber en toda actividad humana.

Consecuentemente, si debe atribuirse alguna categoría de acuerdo a los criterios arriba desarrollados, ésta es la de obreros; y consecuentemente, su régimen laboral es de la actividad privada, por aplicación del artículo 37 de la Ley Orgánica de Municipalidades vigente, Ley N° 27972.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha sostenido, a propósito de acciones de amparo, que el régimen laboral de policías municipales, vigilantes, personal de serenazgo o cargos similares al servicio de Municipalidades, es el de la actividad privada, precisamente, por ser obreros, lo que demuestra que la posición del Tribunal Constitucional se orienta el sentido antes expuesto.

Así, ello se corrobora con lo señalado en la sentencia N° 01683-2008-PA/TC:

1.- El recurrente laboró para la Municipalidad emplazada desempeñando el cargo de sereno de la Guardia Ciudadana, desde el 1 de febrero de 2005; es decir, cuando ya se encontraba vigente el artículo 37° de la Ley N° 27972, que establece que los obreros municipales están sujetos al régimen laboral de la actividad privada.

De igual forma, lo ha señalado en la sentencia N° 003637-2012-PA/TC:

3.3.8. quedado acreditado que el actor ingresó a laborar en el año 2011, es decir, cuando ya se encontraba vigente la nueva Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972, según la cual los obreros municipales están sujetos al régimen laboral de la actividad privada, razón por la cual al demandante no le es aplicable el Decreto Legislativo N° 276. Asimismo, estimamos pertinente recordar que en reiterada jurisprudencia ha precisado que las labores de la Guardia Ciudadana, Serenazgo, corresponden las labores que realiza un obrero y que éstas no pueden ser consideradas como eventuales, debido a que son de naturaleza permanente en el tiempo, por ser la “seguridad ciudadana” una de las funciones principales de las municipalidades, y estar sujeta a un horario de trabajo y a un superior jerárquico.

Igual fue el sentido en la sentencia N° 2191-2008-PA/TC, en la que el Tribunal Constitucional expresó que los dos trabajadores demandante que habían laborado como “guardián nocturno” como y “vigilante” de la Municipalidad emplazada, tenían la condición de obreros.

Lo mismo ocurrió en la sentencia 6321-2008- PA/TC. En ella, el Tribunal Constitucional señaló que la trabajadora demandante, que había laborado como “Vigilante del Servicio de Seguridad Ciudadana”, tenía la condición de obrera y, como tal, estaba sujeta al régimen laboral de la actividad privada.

Finalmente, en la sentencia N° 02128-2012-PA/TC, el Tribunal Constitucional sostuvo que el trabajador demandante, se había desempeñado como “policía municipal en el área de guardianía (…) según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC N° 0998-2011-PA/TC, entre otros), corresponden a las que realiza un obrero”.

En el mismo sentido, la Corte Suprema también se ha pronunciado al respecto, la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente en la Casación N° 1071-2012- La Libertad, ha señalado que:

Obrero de apoyo a la policía municipal (…) la decisión adoptada por el Colegiado Superior se encuentra adecuadamente fundamentada ya que establece que las labores del demandante fueron como personal obrero de apoyo a la Policía Municipal.

El mismo criterio lo comparte la Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria, la misma que ha señalado en la Casación N° 802-2015-LIMA que:

Sexto: (…) Dichas funciones por su naturaleza revisten una labor de campo, de vigilancia, evidentemente manual, frente a la labor de un empleado que es más bien intelectual. En tal sentido, como se desprende del fundamento décimo quinto de la sentencia de vista, en el caso de la seguridad ciudadana o propiamente, la función desarrollada por el actor como supervisor e instructor efectuando labores de como agente de vigilancia y seguridad ciudadana en el patrullaje preventivo y disuasivo de serenazgo en la municipalidad de San Isidro, no puede ser catalogada como labor de un empleado, toda vez que la naturaleza de dichas funciones nos remite en los hechos a labores de campo, de sereno, de vigilancia, de seguridad (…).

Sin embargo, es importante señalar que la Primera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria no comparte este criterio, tal como puede corroborase de la revisión de la Casación N° 2533-2012-LAMBAYEQUE, en donde ha establecido:

Décimo cuarto: Además, doctrinariamente, tratándose de establecer las diferencias, entre los obreros y los empleados, el profesor peruano Rendón Vásquez ha señalado que aquellos constituyen los grupos más numerosos de trabajadores, cuya diferencia radica en la naturaleza del trabajo que realizan, los obreros se hayan en contacto directo con los instrumentos de producción y con las materias primas, sobre los cuales ponen en acción su capacidad laboral, mientras que los empleados no tienen, por lo general, esa relación, sus tareas, son más de oficina, de dirección, de planeamiento o de control; intervienen más en la esfera de la documentación, relativa a la producción de los bienes y servicios.

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Décimo quinta: Asimismo, a fin de determinar el régimen laboral al que pertenece el demandante se debe tener en cuenta que el artículo 52 de la anterior Ley Orgánica de Municipalidades, disponía: “…el personal de vigilancia de las municipalidades, son servidores públicos sujetos exclusivamente al régimen laboral de la actividad pública (…), y que el artículo 37 de la Ley N° 27972, actual ley orgánica de municipalidades, solo dispone la aplicación del régimen laboral de la actividad privada para el caso de los obreros municipales, sin hacer referencia alguna al personal de vigilancia, menos a los policías municipales. Así como, se debe considerar que esta Sala Suprema ha precisado mediante ejecutoria emitidas en las Casaciones N° 7304-2009-SANTA y 6596-2008-PIURA, que dada la naturaleza de las funciones desarrolladas, a los policías municipales les corresponde el régimen laboral de la actividad pública, no pudiéndoseles considerar obreros; criterio que ha sido reiterado en numerosas ejecutorias (…) Por lo que al haberse desempeñado el actor como policía municipal, se encontraba adscrito al régimen laboral público, toda vez que la actividad de vigilancia ciudadana o seguridad ciudadana municipal (serenazgo) constituye una prestación de naturaleza permanente en el tiempo, por ser una de las funciones principales de las municipalidades.

Dicha Sala también lo ha señalado en la Casación N° 2754-2012-LIMA:

Décimo tercero: que, en atención a la controversia, es menester tener claro que los obreros municipales están comprendidos en el régimen laboral de la actividad privada, en tanto los empleados en el régimen de la actividad pública. Si bien, para distinguir la calidad de trabajadores, de manera muy general, podríamos decir que el trabajo de un obrero es predominantemente manual, en tanto que el trabajo de un empleado es predominantemente intelectual, ante ello, debemos partir de este parámetro de distinción que no siempre está bien definido en muchos casos concretos en los que debe determinarse cuando es que una persona que trabaja para un empleador, es obrero o empleado.

Décimo cuarto: que, desde esta distinción una municipalidad tiene empleados permanentes que se ocupan de las labores administrativas, tanto en el régimen laboral público (…) como en el régimen especial de contratación administrativa de servicios (…), así como obreros permanentes y eventuales en la ejecución de muchas obras de infraestructura, sujetos al régimen laboral de la actividad privada. Pero existen otras obras municipales que, a diferencia de las obras de infraestructura determinadas, son de naturaleza permanente, y en las que igualmente se emplean obreros, estas actividades son de jardinería y limpieza; sin embargo, existe otra actividad en las municipalidades que también tiene carácter permanente, como lo es el de la vigilancia ciudadana o seguridad ciudadana municipal (policía municipal) que constituye una prestación de naturaleza permanente en el tiempo por ser una de las funciones principales de las municipalidades. La función de segiiridad ciudadana municipal responde u obedece a una necesidad permanente en el ejercicio habitual de las municipalidades. Si bien es cierto que en las actividades municipales permanentes de jardinería y limpieza no existe duda que las personas que las desarrollan son obreros al predominar en ellas la labor manual, lo mismo no sucede en el caso de la vigilancia o seguridad ciudadana, en la que existe una labor de predominante actividad intelectual, esto al dilucidarse que el policía municipal encargado de la seguridad ciudadana emite informes de los hechos ocurridos a raíz de dicha actividad laboral, por tanto, sobre este punto se concluye que el policía municipal es un servidor público sujeto exclusivamente al régimen laboral de la actividad pública.

Y en la Casación 12880-213-AREQUIPA:

Sétimo: del seguimiento normativo efectuado, se puede inferir en aplicación de la interpretación histórica y el principio de legalidad que el cargo de vigilante corresponde a la condición de laboral de empleado, siendo por tanto su régimen laboral el de la actividad pública (…).

La existencia de diferentes posiciones sobre este tema y la falta de una regulación expresa para esta categoría de trabajadores (la Ley Orgánica de Municipalidades no contempla una regulación específica para el personal de vigilancia de las municipalidades), hace necesario que se haga una valoración progresiva de derechos, a fin de aplicar los más favorables para estos trabajadores.

1.5. Valoración de derechos a favor del trabajador

Otro punto que se debe analizar, es la posibilidad de aplicar los principios pro homine y de progresividad, a fin de realizar una valoración de los derechos de ambas categoría (obrero o empleado) y determinar la categoría más favorable para el policía municipal y el personal de serenazgo.

En relación al principio pro homine, DRNAS DE CLÉMENT señala que:

Se trata de una regla general del derecho de los derechos humanos (subyacente a todo el derecho de los derechos humanos) mediante la cual, vía interpretación o adecuación normativa, se busca asegurar que en toda decisión se alcance el resultado que mejor proteja a la persona humana.

Así, se establece un orden de preferencia interpretativo, por la cual la interpretación que utilice el juez debe ser la más amplia posible cuando se busque determinar los derechos de una persona, en este caso de una categoría de trabajador.

En relación al principio de progresividad, implica que:

El principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual.

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Así, ello implica la obligación del juez de aumentar la protección de los derechos humanos y el impide resolver causas en el sentido que conlleven, sin justificación legal, una disminución en los derechos de las personas.

En ese sentido, la aplicación de ambos principios al derecho laboral, determina la búsqueda de obtención de mayores derechos y beneficios para los trabajadores, por lo que la falta de una regulación expresa y las diferentes posiciones que existen, no pueden ser motivo para restringir derechos a dichos trabajadores, sino todo lo contrario, se debe adoptar una interpretación amplia que proteja a dichos trabajadores y les otorgue mejor derechos.

En ese orden de ideas, consideramos que bajo el análisis e interpretación realizada, la que incluye la aplicación de estos dos principios, los policías municipales y el personal de serenazgodeben ser considerados como obreros y por ende se les debe aplicar el régimen de laboral de la actividad privada, al ser el régimen que les otorga mayores beneficios laborales.

2. ACUERDO

Los policías municipales y el personal de serenazgo al servicio de las municipalidades deben ser considerados como obreros. Ello debido a la naturaleza de las labores que realizan y en aplicación de los principios pro homine y progresividad. Es decir, deben estar sujetos al régimen laboral de la actividad privada (Decreto Legislativo N° 728).

Descargue aquí las conclusiones del VI Pleno Jurisdiccional Supremo en Materia Laboral y Previsional