El referéndum: algunas precisiones conceptuales

El referéndum es una institución de la democracia directa que surge en los parlamentos medievales europeos. Se utiliza como asevera Oliver, “para designar la técnica a través de la cual los representantes de los territorios, cuando sobre un tema carecían de instrucciones concretas, no tomaban sus decisiones en firme sino “ad referéndum”, es decir “refiriendo el asunto a sus mandantes” y bajo la reserva de su ratificación”[1].

Con posterioridad, explica De Los Santos, “el referéndum modifica su función inicial de dar cuenta de toda cuestión pública importante por parte de los delegados a sus electores, en el sentido de revestir un carácter de legislación por parte del pueblo, lo que implica que esta institución funciona mediante la consulta al cuerpo político-social, por parte de la autoridad, para que aquél se pronuncie a favor o en contra sobre una propuesta articulada en forma de ley”[2].

En América Latina, nos informa Miró Quesada Rada, “el referéndum se introduce en la Constitución uruguaya de 1917, pero con el nombre de plebiscito. Los uruguayos llaman indistintamente a la consulta popular, referéndum o plebiscito. En los últimos años se prefiere hablar de referéndum.”[3]

Estamos en consecuencia, ante una institución excepcional que ha servido como válvula de escape frente a tensiones sociales, que ha dado resultado sobre todo en países con poblaciones pequeñas.

No obstante, el tema que proyecta en países con grandes cantidades de habitantes es la eventual posibilidad de ser utilizado para convalidar actos autoritarios o, en su defecto, populistas, con el riesgo de aprobarse temas que requieren tal vez de una visión más racional y menos emotiva. El caso del Brexit, por medio del cual el pueblo británico ha votado a favor de retirarse de la Unión Europea es una muestra de lo que afirmamos; por esta razón es que el referéndum debe ser utilizado de manera excepcional y debe además contar con una regulación adecuada que resulte compleja (pero posible), para evitar su distorsión.

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En el caso peruano, de acuerdo al artículo 32 de la Constitución, concordado con la Ley Nº 26300, pueden ser sometidas a referéndum: 1. La reforma total o parcial de la Constitución; 2. La aprobación de normas con rango de ley; 3. Las ordenanzas municipales; y 4. Las materias relativas al proceso de descentralización.

Como se puede observar, el constituyente consideró trascendental la consulta popular, y se la confirió al pueblo en la más alta esfera decisoria, como es la aprobación de una reforma total o parcial de la Constitución. Se trata sin duda de la posibilidad que prevé el artículo 206 y que permite que el Congreso pueda someter a referéndum una propuesta de reforma constitucional, cuando no haya alcanzado las votaciones calificadas que se exigen para estos casos. Es una formula combinada donde el poder constituyente derivado y el originario coadyuvan para obtener un cambio que no logra los consensos necesarios en el Congreso.

Cabe además la posibilidad del referéndum legislativo. En este caso, el pueblo participa en calidad de actor principal en la elaboración de una norma legal.  En la praxis, recuerda Abad Yupanqui, “[e]l 03 de octubre del año 2010 se llevó a cabo el primer referéndum (legislativo) promovido en el Perú por un importante número de ciudadanos. Más de nueve millones de personas, es decir, el 66.47% del total de votos válidos, decidieron aprobar el proyecto de ley sometido a referéndum. En virtud de dicha votación “el pueblo se convirtió en legislador directo”.[4]

Sin embargo, cabe advertir que este fue el desenlace de un largo proceso que tardó varios años en hacerse realidad. Pero aún con todo, se trata de un mecanismo sumamente relevante que puede servir como una alternativa de la ciudadanía intervenga en la toma de decisiones de Estado. No es propiamente una opción del gobierno, que para eso cuenta con los canales correspondientes sino de la población frente a la ausencia de los sujetos legitimados para desarrollar los procedimientos legislativos.

Finalmente, la última modalidad del referéndum es el consultivo. Este se admite exclusivamente en materias relativas al proceso de descentralización. Hay que recordar que el 30 de octubre de 2005, se llevó a cabo un referéndum para la conformación de cinco macro regiones en el Perú. Lamentablemente, el resultado fue adverso, en razón de la ausencia de compromisos con la unidad nacional y un marcado chauvinismo provinciano que deberán ser superadas más temprano que tarde en atención a los objetivos de la integración y de la regionalización.

¿Es posible llevar a referéndum el sometimiento de temas de interés nacional, y especial trascendencia, como es admisible en España por ejemplo? ¿Puede plantearse una consulta para que el pueblo decida de modo censitario si está de acuerdo con el matrimonio gay, el cierre del congreso, o la pena de muerte para los violadores?

La respuesta es negativa. En el caso peruano tal como ya lo hemos hecho notar líneas arriba, no se ha previsto el referéndum consultivo (salvo para materias relativas al proceso de descentralización). En ese sentido, el pueblo puede ser consultado a través de esta modalidad democrática siempre en cuando haya una formula normativa de por medio.


[1] Oliver Araujo, Joan, El referéndum en el sistema constitucional español. Disponible aquí.

[2] De los Santos Olivo, Isidro, Plebiscito y referéndum, p. 487. Disponible aquí.

[3] Miró Quesada Rada, Francisco, Introducción a la ciencia política, 3ª Edición, Grijley, Lima, 2013, p. 362.

[4] Abad Yupanqui, Samuel, El primer referéndum promovido por la ciudadanía. Aproximaciones para un balance, en Revista Peruana de Derecho Constitucional, Nº 3, Jul-Dic, Lima, 2010, p. 157. Aunque dicho referéndum estuvo siempre cuestionado por tratarse de una propuesta legislativa de carácter económica; lo cierto es que el TC convalidó su admisión a consulta. “En mérito a que el Tribunal Constitucional ha considerado, en su fundamento 2.2.4, que los aportes de los trabajadores al FONAVI dispuesto por el Decreto Ley 22591 no cumplen con los principios constitucionales tributarios, no constituyen un tributo y no son tampoco impuestos desde el 30 de 1979 hasta el 31 de agosto de 1998, conforme a la Ley 26969 de fecha 21 de agosto de 1998; en consecuencia, la solicitud de los demandantes se encuentra amparada por el artículo 32.2 de la Constitución.” Exp. 01078-2007-PA/TC, f.j. 3.c).

Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con cursos de especialización en la Universidad Carlos III de Madrid y en el Congreso de los Diputados de España. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Investigador del Instituto de Derecho Público. Asesor y consultor en materia constitucional y legal con más de 15 años de experiencia. Ha sido asesor principal de las comisiones de Constitución, Justicia y Trabajo del Congreso de la República. Ex jefe de la Oficina de Defensa de las Leyes del Congreso de la República; ex intendente de Prevención y Asesoría de la SUNAFIL. En la actualidad es presidente del Instituto de Derecho Público. Se desempeña como profesor de Derecho Constitucional en la USMP, UFV y en la Academia de la Magistratura, así como en calidad de visitante en las diversas universidades del país.