La potestad sancionadora de la administración pública

«El legislador no debe soslayar los límites que para el ejercicio del ius puniendi ha fijado la Constitución Política»

El Estado, como institución jurídico-política al servicio de la sociedad, existe con la finalidad de concretar a favor de sus intereses un conjunto de valores de interés común a los individuos que la integran, quienes lo han dotado del poder público necesario para la obtención de dichos valores, traducidos como finalidades públicas.

Así pues, resulta esencial para la concreción de los valores y finalidades públicas que al Estado le corresponde alcanzar, la existencia de un orden social tal que permita la convivencia en armonía y la eficacia de la actuación del Estado, en pos de lograr precisamente los fines que justifican su existencia.

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La norma jurídica, en su más vasta acepción, es cabalmente el instrumento idóneo para disciplinar el funcionamiento de la sociedad y del Estado, cuya máxima expresión reside, en el caso del Perú, en la Constitución Política; entendida no solo como un catálogo determinado de normas, sino más bien como un conjunto amplio de «valores, principios y reglas» (Fonseca, 2018: 142) de los que emana todo el sistema jurídico nacional, y que establece como fin supremo, tanto para la sociedad como para el Estado, la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad.

En cuanto a la defensa de la persona humana, el Tribunal Constitucional señaló que:

Un Estado de derecho, que proclama como valor primordial la defensa de la persona, no puede desatenderse de mecanismos con los que efectivamente se garantice su protección adecuada. Cualquiera que fuese el medio en el que se desenvuelva o se desarrolle la persona, no se le puede atropellar en sus derechos esenciales exponiéndola a riesgos o perjuicios innecesariamente ocasionados por las propias personas, por las organizaciones colectivas que los conforman o por el propio Estado en cualquiera de sus corporaciones (Tribunal Constitucional 2003).

Por su parte, en cuanto a los alcances del principio-derecho de la dignidad de la persona, el supremo intérprete de la Constitución ha señalado que:

El principio de dignidad irradia en igual magnitud a toda la gama de derechos, ya sean los denominados civiles y políticos, como los económicos, sociales y culturales, toda vez que la máxima eficacia de la valoración del ser humano solo puede ser lograda a través de la protección de los distintos elencos de derechos, en forma conjunta y coordinada.

Bajo este principio [dignidad], el Estado no solo actuará respetando la autonomía del individuo y los derechos fundamentales como límites para su intervención – obligaciones de no hacer -, sino que deberá proporcionar, a su vez, los cauces mínimos para que el propio individuo pueda lograr el desarrollo de su personalidad y la libre elección (Tribunal Constitucional 2004).

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Como puede apreciarse, la supremacía del deber de «defensa de la persona humana y de su dignidad» que impone la Constitución Política, y a partir de esta, todo el sistema jurídico en forma orgánica, delimita el marco sobre el cual el Estado debe conducir su actuación, cuyos límites están constituidos por el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de la persona.

Este precepto importa que, si bien el Estado, como agente de la materialización de finalidades públicas, está dotado de un poder pleno y suficiente para tal fin, el ejercicio de dicho poder no es irrestricto; sino que debe ejercerse dentro de parámetros que garanticen la eficacia de los derechos fundamentales del ser humano.

Una de las manifestaciones del poder estatal es el ius puniendi, latinismo que alude al atribución del Estado de sancionar aquellas conductas que contravienen el orden jurídicamente establecido para regir la convivencia en sociedad, y del cual deriva la potestad de «dictar sanciones administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales» (Tribunal Constitucional 2010), siendo la última de carácter subsidiario y reservada a los ilícitos de mayor gravedad.

En este contexto, conviene enfatizar que, al ser una manifestación del poder estatal, el ius puniendi no puede –ni debe– ser ejercido en forma arbitraria; sino más bien teniendo como límites los derechos fundamentales de la persona humana, los mismos que constituyen, como hemos señalado previamente, el parámetro constitucionalmente establecido para la actuación del Estado y que, a la luz de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política, han de interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú.

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Con relación a esta cuestión el Tribunal Constitucional ha declarado:

«Sobre este aspecto es necesario volver a destacar que las garantías mínimas del debido proceso deben observarse no solo en sede jurisdiccional, sino también en la administrativa sancionatoria, corporativa y parlamentaria. Así lo estableció la Corte Interamericana en la sentencia recaída en el caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, de fecha 31 de enero de 2001, cuando enfatizó que “[s]i bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula ‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, ‘sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales’ a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos” precisando que “el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a [l]os órdenes [civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter: corporativo y parlamentario] y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal”.

En sentido similar, en la sentencia del Caso Ivcher Bronstein vs. Perú, de fecha 6 de febrero de 2001, la Corte Interamericana destacó que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8º de la Convención Americana; ello debido a que las sanciones administrativas, disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas» (Cfr. Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia del 1 de septiembre de 2011).

De modo que, cualquiera que sea la actuación u omisión de los órganos estatales o particulares dentro de un proceso o procedimiento, sea jurisdiccional, administrativo sancionatorio, corporativo o parlamentario; se debe respetar el derecho al debido proceso. En la sentencia del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, de fecha 2 de febrero de 2001, la Corte Interamericana enfatizó el respeto del debido proceso en sede administrativa sancionatoria, al precisar que «no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía del debido proceso», por cuanto «[e]s un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber» (Tribunal Constitucional 2012).

En orden con la posición adoptada por máximo órgano jurisdiccional en el Perú, el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, ya sea a través de un órgano jurisdiccional o de uno administrativo, y con independencia de si la sanción es penal o administrativa; debe basarse en el respeto pleno a las garantías del debido proceso, dada la naturaleza análoga entre la sanción penal y la administrativa, de modo tal que dichas garantías son, en puridad, los límites para la actuación sancionadora del Estado.

La Administración Pública es la manifestación orgánica del poder estatal y su función esencial es desarrollar la actividad administrativa, consistente en la provisión de aquellas prestaciones públicas que permiten el cumplimiento de las finalidades públicas de las que es responsable el Estado, respecto lo cual Cassagne ha señalado que:

«[C]uenta con un poder organizado que ha sido instituido al servicio de los fines de interés público que objetivamente persigue, poder que permite imponer la decisiones que adopta la institución no solo a sus componentes (los agentes públicos) sino a quienes no integran la Administración (los administrados) dentro de los límites que fija el ordenamiento jurídico; de ahí que también se ha dicho que para lograr el cumplimiento de esos fines la Administración actúa con una “fuerza propia”, en forma rutinaria e intermitente, y que su actividad no se paraliza ni se detiene por las crisis y los consecuentes vacíos que operan en el poder político» (Cassagne 2017:72).

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La capacidad de imponer las decisiones tanto a los agentes públicos como a los administrados, conlleva la necesidad de dotar a la Administración Pública de una herramienta idónea para garantizar la eficacia de dichas decisiones, puesto que de otro modo, se vaciaría el contenido de su poder; quedando reducido a una mera ficción jurídica sin aptitud para materializarse, lo que hace necesario que la Administración Pública pueda reprimir el incumplimiento de sus disposiciones.

Sin embargo, si bien la represión al incumplimiento de las disposiciones de la Administración Pública es consustancial al poder que detenta para imponer su cumplimiento, su potestad sancionadora no ha sido expresamente recogida en el texto consitucional; no obstante, ello no es óbice para que a nivel doctrinario y jurisprudencial exista unanimidad para aceptarla como una manifestación del ius puniendi del Estado, lo cual constituye un «recurso dogmático empleado para asimilar dos figuras aparentemente distintas, pero que realmente provienen de una misma naturaleza que las caracteriza y define» (Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico 2015: 11), y por tanto permite exigir su subordinación a los límites para el ejercicio de éste, a saber, las garantías del debido proceso, conforme lo expuesto anteriormente.

Respecto de la caracterización de la potestad administrativa sancionadora en el contexto de las garantías del debido proceso, los cuales desarrollaremos más adelante, Morón Urbina, integrante de la comisión que elaboró el anteproyecto de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, ha explicado que:

«Cuando fue elaborado el anteproyecto de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, existía conciencia cierta de la necesidad de dotar de un régimen legal específico que tornara predecible el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las entidades públicas. Como de ordinario nos encontramos frente a la potestad pública más aflictiva para legítimamente gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las facultades ciudadanas, el contexto del fin de la década de los noventa hacía indispensable acometer esta tarea. No en vano estábamos frente a dos fenómenos convergentes que potenciaron dicha potestad administrativa. De un lado, la consolidación de los roles normativos, inspectivos y ordenadores de la Administración Pública, dejando su anterior rol de prestador de servicios y de bienes públicos. Por otro lado, teníamos la sostenida tendencia a la despenalización de ilícitos penales que condujo al proporcional incremento de los supuestos de ilícitos administrativos y a contar con organismos con competencias sancionadoras.

En ese sentido, fuimos conscientes que la potestad sancionadora constituía y constituye una competencia de gestión necesaria complementaria a la potestad de mando y corrección para reforzar el adecuado cumplimiento del orden administrativo establecido en procura del interés público» (Morón 2017:72).

De esta manera, la potestad administrativa sancionadora constituye esa herramienta idónea para cautelar el funcionamiento del orden administrativo sobre el que subyace la actuación de la Administración Pública en procura del bien común, cuyo legítimo ejercicio, más aun por tratarse de la más aflictiva de entre las potestades estatales; necesariamente debe respetar en forma irrestricta los derechos fundamentales que componen el espectro de las garantías del debido proceso, las cuales gozan de protección constitucional y que, sin duda alguna, informan la configuración legal y la aplicación material de la potestad administrativa sancionadora.

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Conclusiones

Luego de haber desarrollado en estas breves líneas las consideraciones esenciales sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública, me permito destacar las siguientes reflexiones:

  • La sanción administrativa es de naturaleza dual, dado que es represiva, al castigar al administrado que, por acción u omisión, atenta contra el ordenamiento jurídico, y es disuasiva, toda vez que su existencia debe orientar el comportamiento del administrado al cumplimiento de sus obligaciones frente a la Administración Pública.
  • Para que la sanción administrativa cumpla su finalidad de reprimir y disuadir el incumplimiento, este debe ser proporcional a la infracción cometida, tanto en el grado de afectación a los intereses jurídicamente tutelados como en cuanto a su probabilidad de detección, y más onerosa que el deber incumplido.
  • El legislador al crear una infracción, determinar su correspondiente sanción y estructurar el procedimiento que se seguirá para la imposición de esta, no debe soslayar los límites que para el ejercicio del ius puniendi ha fijado la Constitución Política, los cuales han sido recogidos en la LPAG como principios aplicables al procedimiento administrativo sancionador.

Bibliografía

Fonseca Sarmiento, Carlos. “El amparo y el arbitraje en el Perú” en Gaceta Constitucional & Procesal Constitucional. Lima, 2018, tomo 124, p. 142.

Expediente N° 1006-2002-AA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 28 de enero del 2003. Consulta 15 de Julio del 2018. Ver aquí.

Expediente N° 2016-2004-AA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 05 de octubre del 2004. Consulta 15 de Julio del 2018. Ver aquí.

Expediente N° 01873-2009-PA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 03 de setiembre del 2010. Consulta 16 de Julio del 2018. Ver aquí.

Expediente N° 00156-2012-PHC/TC. Sentencia: 08 de agosto del 2012. Ver aquí.

Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo I. Segunda Edición, 2017. Lima. Palestra Editores.

Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Guía práctica para el procedimiento administrativo sancionador. Lima, 2015. Consulta 11 de Julio del 2017. Ver aquí.

Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Tomo II. Segunda Edición, 2017. Lima, Gaceta Jurídica S.A.