La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil estableció como precedente de observancia obligatoria que cuando en un procedimiento administrativo disciplinario bajo la Ley del Servicio Civil se incurra en un vicio que acarree la nulidad de oficio de un acto administrativo, será el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto viciado quien tenga la competencia para declarar la mencionada nulidad.
“Este superior jerárquico tiene que ser identificado siguiéndose la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad”, puntualiza el precedente publicado en el diario oficial El Peruano, mediante Resolución de Sala Plena Nº 002-2019-SERVIR/TSC.
Agrega que la única excepción es cuando la autoridad que emitió el acto viciado no está sometida a subordinación jerárquica, por ejemplo: un ministro, un presidente regional o un alcalde. En estos casos, esta autoridad sí podrá declarar la nulidad de sus propios actos.
Cabe indicar que el Tribunal del Servicio Civil es un órgano colegiado que resuelve en segunda y última instancia administrativa las controversias individuales entre las entidades y los servidores públicos en cuanto al régimen disciplinario. El Tribunal está facultado a emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria por las entidades administrativas.
Acuerdo Plenario
La Sala Plena, por unanimidad, consideró que los criterios expuestos en los fundamentos de los numerales 13, 28 y 29 del Acuerdo Plenario, ameritan ser declarados como precedente de observancia obligatoria.
Según se señala en los antecedentes del acuerdo plenario, el Tribunal viene conociendo un considerable número de casos en los que las autoridades de primera instancia (los órganos instructores), están declarado la nulidad de oficio de sus propios actos al advertir vicios en éstos, “argumentando, en algunos casos, que el acto de inicio del procedimiento es un acto de administración interna, y en otros, que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario no están sometidas a subordinación jerárquica”.
Al respecto, el acuerdo plenario señala, en el fundamento jurídico 13, que “el acto o resolución de inicio de un procedimiento administrativo disciplinario no es un acto de administración interna, sino un acto administrativo de trámite; en razón de lo cual, se encuentra sujeto a las formalidades que prevea la ley tanto para su emisión como para su revisión de oficio por parte de la Administración”.
Asimismo, el fundamento jurídico 28 señala que “de una interpretación sistemática, se desprende que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario sí están sujetas a subordinación jerárquica, la misma que se fija bajo el criterio de la línea jerárquica establecida en los instrumentos de gestión de cada entidad, por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Organización y Funciones, entre otros”, puntualiza.
En ese sentido, en el ítem 29, se concluye que “cuando se incurra en un vicio que acarree la nulidad de oficio de un acto administrativo, será el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto viciado quien tenga la competencia para declarar la mencionada nulidad”.
El precedente administrativo se emite con el fin de garantizar la eficacia de los principios de igualdad ante la ley, seguridad jurídica, buena fe, interdicción de la arbitrariedad, y, buena administración “que constituyen el fundamento principal de la emisión de precedentes de observancia obligatoria”, finaliza el Tribunal.
El acuerdo es suscrito por Carlos Guillermo Morales Morante, presidente del Tribunal del Servicio Civil; Luigino Pilotto Carreño, Vocal titular; Ricardo Herrera Vásquez, Vocal titular; Guillermo Miranda Hurtado, Vocal titular; Rolando Salvatierra Combina, Vocal titular; Oscar Enrique Gómez Castro, Vocal alterno y Sandro Alberto Nuñez Paz, Vocal alterno.
Precedente administrativo: 13. Por lo tanto, es posible concluir que el acto o resolución de inicio de un procedimiento administrativo disciplinario no es un acto de administración interna, sino un acto administrativo de trámite; en razón de lo cual, se encuentra sujeto a las formalidades que prevea la ley tanto para su emisión como para su revisión de oficio por parte de la Administración.
28. Por lo que puede inferirse que si bien las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario gozan de autonomía para desempeñar cabalmente sus funciones, ello no implica de forma alguna que se sustraigan de la estructura jerárquica de sus entidades y, por tanto, no se encuentren subordinadas a sus superiores inmediatos, de tenerlos. Así, de una interpretación sistemática de las normas antes señaladas, se desprende que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario sí están sujetas a subordinación jerárquica, la misma que se fija bajo el criterio de la línea jerárquica establecida en los instrumentos de gestión de cada entidad (por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Organización y Funciones, entre otros).
29. Por esta razón, cuando en el trámite de un procedimiento administrativo disciplinario bajo la Ley del Servicio Civil se incurra en un vicio que acarree la nulidad de oficio de un acto administrativo, será el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto viciado quien tenga la competencia para declarar la mencionada nulidad. Este superior jerárquico tiene que ser identificado siguiéndose la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad. Si la autoridad que emitió el acto viciado no está sometida a subordinación jerárquica, podrá declarar la nulidad de sus propios actos (Por ejemplo: un ministro, un presidente regional o un alcalde).
RESOLUCIÓN DE SALA PLENA 002-2019-SERVIR/TSC
Asunto: La nulidad de oficio de los actos administrativos emitidos dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley 30057 – Ley del Servicio Civil
Lima, 28 de agosto de 2019
Los Vocales integrantes de la Primera y Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil, reunidos en Sala Plena, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2010-PCM, modificado por el Decreto Supremo Nº 135-2013-PCM y por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM1, emiten el siguiente:
ACUERDO PLENARIO
I. ANTECEDENTES
1. El Tribunal del Servicio Civil, como órgano colegiado encargado de resolver en segunda y última instancia administrativa las controversias individuales que se suscitan entre las Entidades y las personas a su servicio al interior del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las materias de su competencia, entre éstas, el régimen disciplinario, viene conociendo un considerable número de casos en los que durante el trámite del procedimiento disciplinario para imponer sanciones bajo las reglas de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil, las autoridades de primera instancia, concretamente los órganos instructores, están declarado la nulidad de oficio de sus propios actos al advertir vicios en éstos, argumentando en algunos casos, que el acto de inicio del procedimiento es un acto de administración interna, y en otros, que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario no están sometidas a subordinación jerárquica.
2. Sin embargo, tanto la Primera como la Segunda Salas del Tribunal del Servicio Civil vienen afirmando en sus pronunciamientos que la nulidad de oficio del acto o resolución de inicio del procedimiento administrativo disciplinario tiene que ser declarada por el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto administrativo viciado, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 213º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, en adelante el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444.
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3. Ante esta situación, el Tribunal del Servicio Civil advierte la necesidad de establecer directrices que garanticen la uniformidad en el trámite de los procedimientos disciplinarios en primera instancia administrativa, con el fin de garantizar la eficacia de los principios de: i) igualdad ante la ley; ii) seguridad jurídica; iii) buena fe: iv) interdicción de la arbitrariedad; y, v) buena administración; que constituyen el fundamento principal de la emisión de precedentes de observancia obligatoria.
4. En tal sentido, en uso de la potestad de la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil de emitir precedentes administrativos de observancia obligatoria, con los efectos y alcances precisados en los Fundamentos Sexto y Décimo del Acuerdo Plenario aprobado por Resolución de Sala Plena Nº 001-2010-SERVIR/TSC, se adopta el presente Acuerdo Plenario con la finalidad de incorporar con la debida amplitud los fundamentos jurídicos necesarios para establecer un conjunto de directrices resolutivas cuya observancia y aplicación resulte obligatoria a las entidades administrativas.
5. Como resultado del debate y deliberación y en virtud de la votación efectuada, por unanimidad, se emitió el presente Acuerdo Plenario.
II. FUNDAMENTOS JURÍDICOS
§ 1. Sobre los actos administrativos y los actos de administración interna
6. La actuación de la Administración Pública está subordinada a lo que establecen las disposiciones legales que reconoce nuestro ordenamiento jurídico en su integridad, en virtud al principio de legalidad2. Por esa razón, quienes la integran solo pueden hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, y en las formas que establezcan las leyes, ya que esto supone una garantía para los administrados frente a cualquier actuación arbitraria de parte del Estado.
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7. En esa medida, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, ha establecido claramente qué actos se deben considerar como actos administrativos y qué actos no tienen dicha naturaleza. Los primeros están constituidos por todas aquellas declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Los segundos los constituyen los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios y, los comportamientos y actividades materiales de las entidades. Concretamente, en lo que se refiere a los actos de administración interna, la misma norma en su artículo 7º precisa que éstos se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades.
8. El autor Guzmán Napurí precisa que la distinción entre los actos administrativos y los actos de administración interna es evidente, estando la misma relacionada directamente con el destino de los efectos del acto. Mientras el acto de administración interna se dirige a la propia entidad, los actos administrativos se dirigen hacia fuera, vale decir, hacia el administrado.
9. De esta manera, mientras los actos de administración interna están destinados a regular la organización de la propia Administración para garantizar su normal funcionamiento, y por tanto, sus efectos se agotan al interior de ésta; los actos administrativos exteriorizan la decisión a la que pueda haber arribado la Administración en el marco de sus potestades, sobre una situación concreta. Los efectos de estos últimos tendrán repercusión en el exterior de la Administración, recayendo siempre en derechos, intereses u obligaciones de los administrados.
10. Adicionalmente, el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 ha clasificado los actos administrativos en: actos de trámite y actos definitivos, limitando la facultad de impugnación de los administrados a los segundos, salvo que los primeros impidan continuar el procedimiento o produzcan indefensión4. Ello, en razón a que los actos de trámite no contienen una decisión directa o indirecta del fondo del asunto como los actos definitivos, sino que permiten a la Administración conducir y preparar el procedimiento para la emisión del pronunciamiento final.
Para el autor Morón Urbina, a diferencia del acto definitivo que posee una declaración de voluntad propiamente, los actos de trámite contienen por lo general, declaraciones de conocimientos o de juicios, y solo excepcionalmente la voluntad administrativa (por ejemplo, una medida cautelar). En esa misma línea, el autor Danós Ordóñez precisa que los actos administrativos de trámite son actos instrumentales para el dictado de otro acto administrativo final, al que preparan y hacen posible.
11. A partir de aquí puede distinguirse los actos de administración interna de los actos administrativos de trámite. Los actos de administración interna permitirán a la Administración organizarse, regular su funcionamiento, coordinar sus actividades, como por ejemplo: el documento con el que se fija el horario de atención. En cambio, el acto administrativo de trámite tiene lugar en los procedimientos en los que finalmente se resolverá sobre una situación concreta. Éste tiene un carácter preparatorio, como por ejemplo: actos de iniciación, dictámenes, decisiones sobre quejas o abstenciones.
12. En ese orden de ideas, observamos que la Ley Nº 30057 ha regulado un procedimiento que tiene como fin determinar si un servidor civil es o no responsable de haber incurrido en una infracción disciplinaria. Este procedimiento se inicia con un acto o resolución de inicio de procedimiento administrativo disciplinario y concluye con una resolución que puede sancionar o absolver al procesado. Ambos actos, a la luz de lo señalado en los párrafos precedentes, constituyen actos administrativos; uno de trámite, el otro definitivo. Con el primero la Administración encausará su potestad disciplinaria contra un servidor civil, dando inicio formal al procedimiento administrativo disciplinario, mientras que con el segundo decidirá finalmente la situación jurídica de éste, sancionándolo o absolviéndolo.
13. Por lo tanto, es posible concluir que el acto o resolución de inicio de un procedimiento administrativo disciplinario no es un acto de administración interna, sino un acto administrativo de trámite; en razón de lo cual, se encuentra sujeto a las formalidades que prevea la ley tanto para su emisión como para su revisión de oficio por parte de la Administración.
§ 2. La potestad anulatoria como expresión de autotutela de la Administración Pública
14. Ahora bien, nuestra legislación prevé la posibilidad de que la Administración Pública pueda enmendar sus errores en virtud al principio de autotutela administrativa, lo que supone una garantía tanto para la propia Administración como para los administrados. Por ello, se ha regulado en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 mecanismos que permiten a la Administración revisar sus actos administrativos, ya sea de oficio o a pedido de los administrados; siendo tres los supuestos en los que se pone de manifiesto esta potestad: la rectificación de errores materiales, la nulidad y la revocación.
15. En lo que respecta concretamente a la nulidad del acto administrativo, debemos señalar que ésta implica dejar sin efecto un acto administrativo en salvaguarda del interés público cuando se ha constatado que adolece de graves vicios por ser contrario al ordenamiento jurídico. A este poder jurídico, por el cual la Administración Pública puede eliminar sus actos viciados en la vía administrativa aun invocando sus propias deficiencias, se le denomina potestad de invalidación8, y está orientado al control de las actuaciones de la Administración en beneficio del interés colectivo.
16. Esta potestad puede ser motivada en la propia acción u omisión de la Administración o en la de otros participantes del procedimiento, por ejemplo, el administrado; debiendo subsumirse en alguna de las causales establecidas en el artículo 10º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444.
§ 3. La competencia para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos
17. En principio, debemos recordar que todo acto administrativo se presume válido (presunción iuris tantum) en tanto su nulidad no sea declarada por autoridad administrativa competente9.
18. En relación a la competencia, ésta se entiende como el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico. Por ello, para que el acto administrativo sea válido tiene que ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad administrativa establecida para tal efecto.
19. En ese sentido, la competencia para revisar de oficio un acto administrativo y declarar su nulidad ha sido delimitada en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444. El numeral 2 del artículo 11º y el numeral 2 del artículo 213º10 de la norma citada, señalan como regla general que la potestad para anular de oficio los actos administrativos no recae en el mismo funcionario o servidor que emitió el acto viciado, sino que recae en el superior inmediato de éste.
20. Otorgarle competencia al superior jerárquico para que declare de oficio la nulidad del acto administrativo, tiene como finalidad ejercer control jerárquico sobre la instancia subalterna y, de ser necesario, dictar las acciones para el deslinde de responsabilidades administrativas a que hubiera lugar.
21. Igualmente, los artículos en mención señalan que la nulidad de oficio de los actos administrativos emitidos por autoridades que no están sometidas a subordinación jerárquica debe ser declarada por la misma autoridad que emitió el acto.
22. De manera que, el ejercicio de la potestad de invalidación corresponde únicamente a quienes la ley expresamente haya conferido tal atribución. Así, cuando se invaden atribuciones de otros organismos u órganos ubicados en relación de jerarquía, por ejemplo, si el inferior asume competencias del superior o el superior ejecuta las atribuciones de sus inferiores a quienes el ordenamiento reserva su competencia atendiendo a su idoneidad específica, salvo avocamiento formal del superior, el acto administrativo deviene en inválido.
§ 4. La competencia de las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario para declarar la nulidad de oficio de sus actos administrativos
23. Desde el 14 de septiembre de 2014 el régimen disciplinario de los servidores civiles comprendidos en los regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057 está regulado por la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil y su reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 040-2014-PCM.
24. Esta ley estableció qué autoridades están a cargo de tramitar los procedimientos administrativos disciplinarios contra los servidores civiles, tanto en primera como en segunda instancia administrativa. La regla general es que el jefe inmediato del presunto infractor, el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y el titular de la entidad sean las autoridades a cargo de la primera instancia (fase instructiva y sancionadora), y su actuación como órganos instructores o sancionadores sea determinada según la sanción que fuera a imponerse. La segunda instancia quedó a cargo del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces cuando se apele una sanción de amonestación escrita, y del Tribunal del Servicio Civil en casos de suspensión o destitución.
25. En lo que concierne a las autoridades de primera instancia, su actuación en la fase instructiva o sancionadora depende del tipo de sanción que se haya propuesto, según las reglas establecidas en el artículo 93º del Reglamento de la Ley Nº 30057:
“a) En el caso de la sanción de amonestación escrita, el jefe inmediato instruye y sanciona, y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, oficializa dicha sanción.
b) En el caso de la sanción de suspensión, el jefe inmediato es el órgano instructor y el jefe de recursos humanos, o el que haga sus veces, es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción.
c) En el caso de la sanción de destitución, el jefe de recursos humanos es el órgano instructor, y el titular de la entidad es el órgano sancionador y quien oficializa la sanción”.
26. Nótese que las autoridades son determinadas en función a su nivel jerárquico dentro de una entidad. Incluso, por esa razón, la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC – “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 101-2015-SERVIR-PE, establece que para efectos de la identificación de las autoridades del procedimiento disciplinario se adopte como criterio la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad.
27. Sobre el particular, la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en el Informe Técnico Nº 1947-2016-SERVIR/GPGSC, ha precisado que:
“El principio de jerarquía implica que la Administración Pública está sujeta a una organización y régimen jerarquizado. De ahí se deriva que los órganos, organismos y entidades públicas se encuentran sujetos a las disposiciones, instrucciones y orientaciones que imparte la autoridad superior, lo que no supone una afectación de la autonomía de la cual gozan. Si el superior jerárquico puede ordenar la actuación de sus subordinados, entonces también tiene atribuida la competencia para adoptar las medidas necesarias para el deslinde de responsabilidad en caso de cometerse una infracción por parte de éstos”.
28. Por lo que puede inferirse que si bien las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario gozan de autonomía para desempeñar cabalmente sus funciones, ello no implica de forma alguna que se sustraigan de la estructura jerárquica de sus entidades y, por tanto, no se encuentren subordinadas a sus superiores inmediatos, de tenerlos. Así, de una interpretación sistemática de las normas antes señaladas, se desprende que las autoridades del procedimiento administrativo disciplinario sí están sujetas a subordinación jerárquica, la misma que se fija bajo el criterio de la línea jerárquica establecida en los instrumentos de gestión de cada entidad (por ejemplo, el Reglamento de Organización y Funciones, el Manual de Organización y Funciones, entre otros).
29. Por esta razón, cuando en el trámite de un procedimiento administrativo disciplinario bajo la Ley del Servicio Civil se incurra en un vicio que acarree la nulidad de oficio de un acto administrativo, será el superior jerárquico de la autoridad que emitió el acto viciado quien tenga la competencia para declarar la mencionada nulidad. Este superior jerárquico tiene que ser identificado siguiéndose la línea jerárquica de los instrumentos de gestión de cada entidad. Si la autoridad que emitió el acto viciado no está sometida a subordinación jerárquica, podrá declarar la nulidad de sus propios actos (Por ejemplo: un ministro, un presidente regional o un alcalde).
30. En este punto es conveniente agregar que el criterio de línea jerárquica no solo es empleado para determinar quién debe declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo, sino también cuando las autoridades del procedimiento disciplinario están inmersas en alguna causal de abstención. Vemos pues que en este último supuesto la Directiva Nº 02-2015-SERVIR/GPGSC (numeral 9.1) se remite al procedimiento establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444. En dicho procedimiento se prevé que el superior jerárquico de la autoridad inmersa en causal de abstención, determine quién asumirá la competencia en función también a criterios de jerarquía dentro de la institución.
III. DECISIÓN
1. La Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, por unanimidad, considera que las directrices contenidas en los numerales 13, 28 y 29 del presente Acuerdo Plenario ameritan ser declaradas como precedente de observancia obligatoria para determinar quién debe declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo emitido dentro de un procedimiento administrativo disciplinario, en el marco de la Ley Nº 30057 – Ley del Servicio Civil.
2. En atención a lo expuesto, la Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil respecto a la emisión de precedentes administrativos de observancia obligatoria; ACORDÓ:
1. ESTABLECER como precedentes administrativos de observancia obligatoria los criterios expuestos en los fundamentos 13, 28 y 29 de la presente resolución.
2. PRECISAR que los precedentes administrativos de observancia obligatoria antes mencionados deben ser cumplidos por los órganos competentes del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos a partir del día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.
3. PUBLICAR el presente acuerdo de Sala Plena en el Diario Oficial “El Peruano” y en el Portal Institucional (www.servir.gob.pe), de conformidad con lo establecido en el artículo 2º del Reglamento del Tribunal del Servicio Civil.
CARLOS GUILLERMO MORALES MORANTE
Presidente del Tribunal del Servicio Civil
LUIGINO PILOTTO CARREÑO
Vocal Titular
RICARDO JAVIER HERRERA VASQUEZ
Vocal Titular
GUILLERMO JULIO MIRANDA HURTADO
Vocal Titular
ROLANDO SALVATIERRA COMBINA
Vocal Titular
OSCAR ENRIQUE GÓMEZ CASTRO
Vocal Alterno
SANDRO ALBERTO NUÑEZ PAZ
Vocal Alterno
13 Naturalmente esta regla no es aplicable cuando la autoridad en segunda instancia administrativa sea el Tribunal del Servicio Civil, toda vez que el numeral 5 del artículo 213º del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 otorga competencia a los consejos o tribunales regidos por leyes especiales para declarar la nulidad de oficio de sus propios actos, previo acuerdo unánime de sus miembros
