Nivelación remunerativa: ¿una norma con rango infralegal puede delimitar la remuneración de un procurador público? [Exp. 02486-2017-0-1801-JR-LA-13]

Fundamento destacado: Décimo segundo: Ahora bien, de la revisión de las boletas de pago expedidas por la entidad demandada (a fojas 09 a 71), se aprecia que la actividad del demandante se ha desarrollado en una inicial actividad de analista ascendente a la cantidad de S/. 6,786.00 a S/.9,396.000 bajo el cargo real de Procurador Público pero mediante una denominación formal ocupacional de analista legal; por lo que, se deberá tener presente que si bien es verdad que las remuneraciones y asignaciones ocupacionales se deberán regir por el principio de legalidad reconocida en la Ley Marco del Empleo Público N° 28175 así como en la Constitución Política del Perú, pero este colegiado también considera que aquella restricción legal y presupuestal deberá encontrarse acorde (mediante un test de proporcionalidad) con el derecho a todo trabajador a una remuneración equitativa y suficiente reconocido en el artículo 24° de la propia Constitución Política del Perú, pues (considerando los sub principios de idoneidad, necesidad y ponderación en sentido estricto) se aprecia que la delimitación total de la fijación de las remuneraciones mediante Ley resultará ser una decisión muy gravosa (a pesar de ser una medida idónea) bajo la premisa de una tutela de los recursos públicos, pues no se ha considerado una medida alternativa (conforme a los parámetros de necesidad y proporcionalidad estricta) por el cual si es jurídicamente viable que una entidad pública pueda fijar un margen de remuneraciones conforme a la categoría expedida conforme a una resolución motivada, en base a los criterios de categoría y responsabilidades a asumir.

Así, se advierte que en el Clasificador de Cargos de la Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR (a fojas 98 a 114), aunque no tenga la categoría legal de norma con rango de Ley, la referida autoridad administrativa ha delimitado administrativamente que el cargo denominado Procurador Público se encontrará incluido dentro del grupo ocupacional de Empleado de Confianza; ahora bien, mediante las Resoluciones de Superintendente N° 005-2016- SMV/02 y N° 038-2012-SMV/02 (a fojas 333 a 338), de fechas 14 de enero de 2016 y 29 febrero de 2012 respectivamente, se aprecia que la entidad demandada aprobó el presupuesto analítico del personal de la SMV para los años 2012 y 2016, en donde se encuentra que el margen remunerativo de los empleados de confianza (en el cual se encuentra ubicado implícitamente la categoría ocupacional de Procurador Público) oscilarán entre S/. 12,180.00 a S/. 14,790.00; es decir, a pesar que la entidad no contaba con una norma de rango de ley expresa que disponga que los procuradores público tendrán derecho a una remuneración entre tales márgenes remunerativos, también resulta razonable y proporcional que el trabajador demandante haya podido acceder a una remuneración entre los S/. 12,180.00 a S/. 14,790.00, por ser un margen remunerativo ya fijado por la propia parte demandada. En consecuencia, carece de sentido lógico y razonable que el órgano jurisdiccional de primera instancia haya denegado la nivelación demandada, bajo el solo argumento que la remuneración para el cargo de procurados público no se encontraba previsto por Ley, sin considerar adecuadamente que la propia entidad ya contaba desde el año 2012 con una escala de remuneraciones conforme a la categoría.

Además, al considerarse que el demandante ha ejercido en la realidad el cargo de Procurador Público (conforme a la aplicación del principio de primacía de la realidad) y en base a la asignación de la Resolución Suprema N° 119-2007- JUS (notificado conforme al Memorándum N° 2929-2007-EF/94.05.1) desde el año 2007, también se podrá considerar que la asignación de S/.9,396.00 en base al cargo de Analista (Nivel VII Escalón I) no ha guardado relación con las funciones prestadas en el cargo de Procurador Público y ha resultado ser desigual y discriminatoria, pues no es nuevamente razonable que solamente se asigne una remuneración de Analista para un cargo de confianza y el cual se encontraba ya definido, desde el mes de febrero de 2012, en base a las Resoluciones de Superintendente N° 038-2012-SMV/02 y N° 005-2016- SMV/02, las cuales fueron expedidas por la propia entidad.


Sumilla: La razonabilidad de la medida es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho (configurado en los artículos 3° y 43° Constitución Política del Perú), pues se ha plasmado expresamente en el artículo 200o de la carta magna, en donde su naturaleza se sujetará en las estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa; por ello, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.

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PODER JUDICIAL DEL PERÚ
CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA
OCTAVA SALA LABORAL PERMANENTE EN LA NLPT
EXP. N° 02486-2017-0-1801-JR-LA-13

YANGALI IPARRAGUIRRE
VASCONES RUIZ
ALMEIDA CARDENAS

SENTENCIA DE VISTA

Lima, diecisiete de abril del dos mil diecinueve.-

VISTOS: Observando las formalidades previstas por el artículo 131° del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, interviene como ponente el señor Juez Superior Yangali Iparraguirre, esta Octava Sala Laboral emite resolución con base en lo siguiente:

I. PARTE EXPOSITIVA:

I.1. Objeto de la revisión

Viene en revisión a ésta instancia el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, RAUL CHUMACERO GALLO, contra la Sentencia N° 345- 2018-13-JTPL/PJLL LEY N° 29497 expedida mediante Resolución N° 10 de fecha 13 de noviembre de 2018, a fojas 1744 a 1756, en el cual se declaró infundada la demanda sobre homologación de remuneraciones y se ordena el archivamiento definitivo del proceso.

I.2. Del recurso de apelación (expresión de los agravios)

La parte demandante, RAUL CHUMACERO GALLO, en su apelación, a fojas 1759 a 1776, alega que la sentencia apelada incurrió en error de sostener:

i) El despacho ha vulnerado el derecho constitucional a la motivación de las resoluciones judiciales, por cuanto el Juez solamente ha delimitado los puntos controvertidos y no ha valorado las cuestiones probatorios ordenadas por el superior jerárquico. (Agravio N° 01)

ii) En el referido fallo no se ha considerado que, si bien es verdad que en la Resolución Suprema N° 065-2007-EF, de fecha 15 de agosto de 2007, no se fijó la remuneración de los procuradores públicos (servidores civiles de confianza), también es verdad que en base a la emisión del Memorandum N° 2929-2007-EF/94.05.1 se asignó una remuneración de analista Nivel VII Escalón I y sin considerar que el demandante ostentaba el cargo de procurador público conforme a la promoción profesional mediante Resolución Suprema N° 119-2007 -JUS, a pesar de no fijarse una remuneración. (Agravio N° 02)

iii) No se ha considerado que mediante la vigencia del Sistema Jurídica del Estado aprobado mediante Decreto Ley N° 17537, así como el Decreto Legislativo N° 1068, se determinaron los requisitos para el acceso a procurador público (dentro de ellas mantener 15 años de servicio consecutivo) el cual difiere del cargo de analista, pues este ultimo solamente precisa que solamente se requerirá un periodo de 2 años como bachiller; con ello, no se ha considerado la clasificación del empleado público como trabajador de confianza prevista en el artículo 4° de la Ley Marco del Empleo Público. (Agravio N° 03)

iv) Existe una motivación incongruente al momento de denegar los reintegros por convenios, horas extras, vacaciones y otros conceptos a consecuencia de la homologación solicitada. (Agravio N° 04)

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II. PARTE CONSIDERATIVA:

PRIMERO: En lo que respecta a los límites de las facultades de este colegiado al resolver el recurso de apelación.- De conformidad con el artículo 364° del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria al presente proceso laboral, el recurso de apelación tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine los fundamentos vertidos por el órgano jurisdiccional de primera instancia, a solicitud de parte o tercero legitimado, la resolución que les produzca agravio, con el propósito de que sea anulada o revocada, total o parcialmente.

Así, conforme a la aplicación del principio contenido en el aforismo latino tantum devolutum quantum apellatum, la competencia del Superior sólo alcanzará a ésta y a su tramitación; por lo que, corresponderá a este órgano jurisdiccional circunscribirse únicamente al análisis de la resolución impugnada, pronunciándose respecto a los agravios contenidos en el escrito.

CONSIDERACIONES PREVIAS: GARANTIAS CONSTITUCIONALES

SEGUNDO: Sobre la Motivación de las Resoluciones Judiciales.- El inciso 5) del artículo 139° de la Constitución Política del Perú prescribe que toda resolución emitida por cualquier instancia judicial, incluido el Tribunal Constitucional, se deberá encontrar debidamente motivada, en donde manifestará en los considerandos la ratio decidendi que fundamenta la decisión, la cual deberá contar -por ende- con los fundamentos de hecho y de derecho que expliquen por qué se ha resuelto de tal o cual manera[1]. Con ello, la exigencia de que las resoluciones judiciales se encuentren motivadas o fundamentadas, por un lado, informa sobre la manera en que se está llevando a cabo la actividad jurisdiccional, y -por otro lado- constituye un derecho fundamental para que los justiciables ejerzan de manera efectiva su defensa[2]; pero, también se deberá analizar con criterio de conciencia que el mismo no garantizará una determinada extensión de la motivación, pues solamente deberá existir un suficiente sustento fáctico, jurídico y probatorio en la decisión a asumir, es decir, una relación entre lo pedido y lo resuelto.

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Con tal finalidad, mediante los Expedientes N° 4215-2010-PA/TC , N° 01230- 2002-HC/TC y N° 08125-2005-HC/TC, el citado colegiado constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que “La jurisprudencia de este Tribunal ha sido constante al establecer que la exigencia de que las decisiones judiciales sean motivadas “garantiza que los jueces, cualquiera sea la instancia a la que pertenezcan, expresen el proceso mental que los ha llevado a decidir una controversia, asegurando que el ejercicio de la potestad de administrar justicia se haga con sujeción a la Constitución y a la ley; pero también con la finalidad de facilitar un adecuado ejercicio del derecho de defensa de los justiciables…De este modo, la motivación de las resoluciones judiciales se revela tanto como un principio que informa el ejercicio de la función jurisdiccional, así como un derecho constitucional que asiste a todos los justiciables” (…) “el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no garantiza una determinada extensión de la motivación, por lo que su contenido constitucional se respeta, prima facie, siempre que exista: a) fundamentación jurídica, que no implica la sola mención de las normas a aplicar al caso, sino la explicación y justificación de por qué tal caso se encuentra o no dentro de los supuestos que contemplan tales normas; b) congruencia entre lo pedido y lo resuelto, que implica la manifestación de los argumentos que expresarán la conformidad entre los pronunciamientos del fallo y las pretensiones formuladas por las partes; y, c) que por sí misma exprese una suficiente justificación de la decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motivación por remisión”.

Asimismo, en lo que respecta al contenido esencialmente protegido del Derecho Constitucional a la Motivación de las Resoluciones Judiciales, tal colegiado sostiene que:

“El Tribunal Constitucional ha formulado una tipología de supuestos en los cuales dicho contenido resulta vulnerado, como es el caso de la sentencia recaída en el Expediente N.° 03943-2006-PA/TC, en la que el Tribunal reconoció las siguientes hipótesis de vulneración:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente

b) Falta de motivación interna del razonamiento, que se presenta en una doble dimensión: por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el Juez en su decisión; y, por otro, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el juez o tribunal, ya sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa.

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas, que se presenta cuando las premisas [normativa y fáctica] de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica [según corresponda].

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d) La motivación insuficiente, referida básicamente al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, sólo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la “insuficiencia” de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo.

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la tutela judicial efectiva y, en concreto, el derecho a la debida motivación de las sentencias, obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control mediante el proceso de amparo. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva).

De manera que, si bien no todo ni cualquier error en el que eventualmente incurra una resolución judicial constituye automáticamente la violación del contenido constitucionalmente protegido del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales, cierto es también que el deber de motivar constituye una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones no se encuentren justificadas en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se derivan del caso”.

TERCERO: Sobre el derecho constitucional a la igualdad y no Discriminación.- El Derecho a la Igualdad ante la Ley (consagrado en el inciso 2) del artículo 2° de la Constitución Política del Perú) aparte de ser un derecho fundamental, también es un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos; pues se trata de un reconocimiento por el cual todo ciudadano no podrá ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (esto es: origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (“motivo” o “de cualquier otra índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes; asimismo, dentro del presente derecho, también se ha precisado que no toda desigualdad constituirá necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales, sino un trato desigual el cual carezca de una justificación objetiva y razonable[3].

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En efecto, la aplicación del principio de igualdad no excluirá un tratamiento desigual; por ello, no se vulnerará dicho principio cuando se establezca una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables, en donde una parte no podrá modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable. Por tal razón, a través de las sentencias recaídas en los Exp. N° 2537-2002-AA/TC y N° 02861-2010- PA/TC, el propio TC ha concluido pues que “(…)La igualdad, como derecho fundamental, está consagrada por el artículo 2.2° de la Constitución de 1993, de acuerdo al cual: “(…) toda persona tiene derecho (…) a la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”. Contrariamente a lo que pudiera desprenderse de una interpretación literal, se trata de un derecho fundamental que no consiste en la facultad de las personas para exigir un trato igual a los demás, sino de que sean tratadas de igual modo a quienes se encuentran en una idéntica situación. (…)Constitucionalmente, el derecho a la igualdad tiene dos facetas: igualdad ante la ley e igualdad en la ley. La primera de ellas quiere decir que la norma debe ser aplicable por igual a todos los que se encuentren en la situación descrita en el supuesto de la norma; mientras que la segunda implica que un mismo órgano no puede modificar arbitrariamente el sentido de sus decisiones en casos sustancialmente iguales, y que cuando el órgano en cuestión considere que debe apartarse de sus precedentes, tiene que ofrecer para ello una fundamentación suficiente y razonable(…) Sin embargo, la igualdad, además de ser un derecho fundamental, es también un principio rector de la organización del Estado Social y Democrático de Derecho y de la actuación de los poderes públicos. Como tal, comporta que no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación, pues no se proscribe todo tipo de diferencia de trato en el ejercicio de los derechos fundamentales; la igualdad solamente será vulnerada cuando el trato desigual carezca de una justificación objetiva y razonable. La aplicación, pues, del principio de igualdad, no excluye el tratamiento desigual; por ello, no se vulnera dicho principio cuando se establece una diferencia de trato, siempre que se realice sobre bases objetivas y razonables”.

CUARTO: Sobre el Principio de Razonabilidad y Proporcionalidad: Ahora bien, en lo que respecta a la aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad de la medida, se podrá apreciar que la misma es consustancial al Estado Social y Democrático de Derecho (configurado en los artículos 3° y 43° Constitución Política del Perú), pues se ha plasmado expresamente en el artículo 200° de la carta magna, en donde su naturaleza se sujetará en las estrategias para resolver conflictos de principios constitucionales y orientar al juzgador hacia una decisión que no sea arbitraria sino justa; por ello, el principio de razonabilidad parece sugerir una valoración respecto del resultado del razonamiento del juzgador expresado en su decisión, mientras que el procedimiento para llegar a este resultado sería la aplicación del principio de proporcionalidad con sus tres subprincipios: de adecuación, de necesidad y de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación[4].

Para ello, se deberá tener claramente presente que si bien es verdad que la discrecionalidad tiene su justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que atañe a los elementos de oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; conforme a las valoraciones técnicas que concurren en una gran parte de las actuaciones de la administración estatal[5]; pero se deberá tener presente que el requisito de razonabilidad deberá excluir necesariamente la arbitrariedad, pues la exigencia de razonabilidad es la búsqueda de la solución justa de cada caso. Por lo tanto, se concluye que una decisión arbitraria, contraria a la razón (entendiendo que en un sistema de derecho positivo la razonabilidad de una solución está determinada por las normas y principios que lo integran, y no sólo por principios de pura razón), será esencialmente antijurídica.

[Continúa…]


[1] LANDA ARROYO CESAR, “La Constitucionalización del Derecho, El Caso del Perú”, Edit. PALESTRA, Lima, 2018, Pág. N°532.

[2] Ibidem, pág. 532

[3] En el Exp. N°2537-2002-AA/TC, el propio Tribunal Constitucional precisó que “La educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. Así, también el artículo 14 dice que la educación promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la vida y el trabajo y fomenta la solidaridad”.

[4] LANDA ARROYO CESAR, “La Constitucionalización del Derecho, El Caso del Perú”, Edit. PALESTRA, Lima, 2018, Pág. 514.

[5] Para ello, en el Exp. N° 0090-2004-AA/TC, el Tribunal Constitucional ya ha descrito que “(…) De conformidad con los mandatos de la Constitución o la ley, la discrecionalidad está sujeta a los grados de arbitrio concedidos, los cuales pueden ser mayor, intermedio o menor(…) La discrecionalidad mayor es aquélla en donde el margen de arbitrio para decidir no se encuentra acotado o restringido por concepto jurídico alguno. Por ende, el ente administrativo dotado de competencias no regladas se encuentra en la libertad de optar plenariamente.[…]

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