¿Municipalidad puede negarse a inscribir como contribuyente del impuesto predial a quien no es propietario? [Casación 6543-2017, Lima]

Impuesto a la Renta

Sumilla: El hecho que un administrado pretenda inscribirse ante la municipalidad como contribuyente del impuesto predial de un inmueble del cual es poseedor, ello no implica un reconocimiento de la propiedad sobre el bien; por lo que, la Municipalidad no puede rechazar aquel pedido, pues, ésta actúa solo como ente recaudador.

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA
SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE
CASACIÓN N° 6543-2017, LIMA

Lima, diez de julio de dos mil dieciocho.

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.

I. VISTO, el expediente principal y acompañados; la causa seis mil quinientos cuarenta y tres guion dos mil diecisiete; de conformidad con el dictamen del señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo; en audiencia pública llevada a cabo en la fecha, integrada con los señores Jueces Supremos Rueda Fernández (Presidenta), Wong Abad, Sánchez Melgarejo, Cartolin Pastor y Bustamante Zegarra; luego de verificada la votación con arreglo a ley, se emite la siguiente sentencia:

II. MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN

Viene a conocimiento de esta Sala Suprema, el recurso de casación interpuesto por la demandante Municipalidad Distrital de Chorrillos, mediante escrito de fecha veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos setenta y dos, contra la sentencia de vista de fecha veintiuno de febrero de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos sesenta, que confirmó la sentencia de primera instancia, del treinta y uno de diciembre de dos mil quince, a fojas ciento noventa y ocho, que declaró infundada la demanda de acción contencioso administrativo.

III. FUNDAMENTOS POR LOS CUALES SE HA DECLARADO PROCEDENTE EL RECURSO DE CASACION

Mediante auto calificatorio del recurso, de fecha ocho de mayo de dos mil diecisiete, a fojas cincuenta y uno del cuaderno de casación, este Supremo Tribunal declaró procedente el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos, por la causal de infracción normativa por vulneración al debido proceso. Alega que, el Juez de primera instancia ha inaplicado una norma de derecho material, como es el artículo 9 del Decreto Supremo N.° 156-2004-EF, Ley de Tributación Municipal, que reconoce la posibilidad de afectar con el pago del impuesto predial a la persona que tenga la calidad de ocupante.

Que en el caso de autos, el demandado pretende inscribir en calidad de poseedor contribuyente, el predio ubicado en la calle Niña del Mar, manzana G, lote 18 de la urbanización La Encantada, del distrito de Chorrillos, que conforme a la base de datos del sistema registral, se encuentra inscrito a nombre de contribuyente desconocido, cuando lo cierto es que, su persona es poseedor contribuyente del predio contiguo, esto es, del lote 19, quien consigna como su domicilio fiscal, en calle Niña del Mar, manzana G, lote 19 de la urbanización La Encantada del distrito de Chorrillos; por lo tanto, si considera al referido administrado como contribuyente de un predio que nunca ejerció la posesión, se le estaría otorgando no sólo el derecho de contribuyente responsable, sino también la posibilidad de un futuro reclamo de derechos de propiedad sobre el predio.

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IV. DICTAMEN FISCAL SUPREMO

El señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo mediante Dictamen N.° 2166-2017-MP-FN-FSCA, de fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, a fojas sesenta y seis del cuaderno de casación, opinó que se declare infundado el recurso de casación interpuesto por la entidad recurrente, y en consecuencia no casar la resolución de vista.

V. ANTECEDENTES DEL PROCESO

Demanda

1. Mediante escrito de fecha diez de diciembre de dos mil trece, a fojas nueve, la Municipalidad Distrital de Chorrillos, interpuso demanda de acción contenciosa administrativa, a fin que se declare la nulidad de la Resolución del Tribunal Fiscal (RTF) N.° 15818-11-2013, del diecisiete de octubre de dos mil trece, que resolvió:

1) declarar nula la Resolución Gerencial N.° 255/2008-GR-MDCH de fecha veinte de mayo de dos mil ocho; y,

2) revocar la Resolución Gerencial N.° 072/2008-GR-MDCH, del trece de febrero de dos mil ocho. La ciatada Municipalidad señala como fundamentos de su demanda los siguientes:

El administrado Bernardo Rodríguez Chlimper solicita su inscripción como contribuyente del predio ubicado en la calle Alameda Niña del Mar manzana G, lote 18, urbanización La Encantada, del distrito de Chorrillos, del cual indica ser posesionario; sin embargo, de los actuados resulta que el mismo aparece en la base de datos como contribuyente del lote contiguo (lote 19).

Con la fiscalización realizada en el lote 18 de la manzana G de la calle Niña del Mar en la urbanización La Encantada, se verificó que dicho predio es un terreno de mil cincuenta y ocho metros cuadrados (1058 m2) en el que no vive nadie; tanto es así, que dicho lote de terreno se encuentra registrado con contribuyente desconocido; según la base de datos del sistema predial, con deudas tributarias por conceptos de impuesto predial y tasa de arbitrios desde el año mil novecientos noventa y cuatro.

Resulta obvio que el administrado al no ser posesionario del lote cuya inscripción como contribuyente pretende, no es deudor tributario, por lo tanto, no es contribuyente ni responsable del cumplimiento de la prestación tributaria respecto a dicho bien; es decir, que la municipalidad no se encuentra bajo ningún concepto obligada a aceptar algún pago, ni de inscribir al administrado como contribuyente. Si bien es cierto que, la posesión no es sinónimo de propiedad, también lo es que esta, es el ejercicio de uno o más poderes inherentes a la propiedad.

El considerar al administrado como contribuyente de un lote sobre el cual nunca ejerció la posesión, le estaría otorgando no solo el derecho de contribuyente responsable del predio, sino también, el futuro reclamo de derechos de titularidad como propietario del terreno, pese a que se ha logrado determinar la procedencia de la anulación de la declaración jurada de autovaluo manual y la ficha de fiscalización correspondiente del predio en cuestión, esto es, lote 18, de la manzana G, de la calle Niña del Mar en la urbanización La Encantada, dejando sin efecto tales documentos a nombre del administrado.

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Contestación de demanda

2. El Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF), mediante escrito de fecha cuatro de marzo de dos mil catorce, a fojas cuarenta y tres, contestó la demanda, argumentando lo siguiente:

La petición del codemandado Bernardo Rodríguez Chlimper tenía como fin que se le reconozca como contribuyente respecto del predio ubicado en la calle Alameda Niña del Mar, manzana G, lote 18 de la urbanización La Encantada, del distrito de Chorrillos, y no como propietario del inmueble, como pretende entender la Municipalidad Distrital de Chorrillos, toda vez que la inscripción o la nulidad del código de contribuyente en el Registro de Contribuyentes de la Municipalidad no afecta el derecho de propiedad, por el contrario, la Administración está obligada a recibir declaraciones y pagos correspondientes que el codemandado u otros presenten.

La recepción de Declaraciones Juradas de autoevaluo y la inscripción o nulidad de la inscripción en el registro de contribuyentes, no afecta el derecho de propiedad del codemandado ni de terceros, por cuanto, tal como se ha explicado, la vía correspondiente para tal fin, no es la administrativa sino la judicial.

La RTF N.° 15818­11-2013 contiene una motivación clara y congruente, cuyas conclusiones son producto de la actuación probatoria en el procedimiento administrativo, dentro del marco del principio de legalidad, por lo que, no vulnera los principios constitucionales ni el debido procedimiento.

3. El codemandado Bernardo Rodríguez Chlimper, mediante escrito del veinticinco de abril de dos mil catorce, a fojas setenta y siete, contestó la demanda, argumentando lo siguiente:

Lo afirmado por la Municipalidad demandante es falso, toda vez que el codemandado, si es posesionario del lote 18, de la manzana G, de la calle Niña del Mar, en la urbanización La Encantada, de lo que la Municipalidad tiene pleno conocimiento, pues existen hasta procesos judiciales, habiendo incluso iniciado un trámite notarial de prescripción adquisitiva.

La RTF N.° 15818-11-2013 ha sido emitida sin contravenir ninguna norma; en efecto, la resolución materia de impugnación ha sido discutida por el órgano competente, toda vez que el Tribunal Fiscal resuelve controversias en materia tributaria y aduanera en última instancia administrativa, dentro del marco de un debido procedimiento administrativo.

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Puntos controvertidos

4. Mediante resolución número cinco del uno de setiembre de dos mil catorce, a folios ochenta y tres, se fijaron como puntos controvertidos:

Determinar si corresponde declarar la nulidad de la RTF N.° 15818-11-2013 en el extremo que declaró nula la Resolución Gerencial N.° 255/2008-GR-MDCH y revocó la Resolución Gerencial N.° 072/2008-GR-MDCH. Sentencia de primera instancia

5. Culminado el trámite correspondiente, el Vigésimo Segundo Juzgado Especializado en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad Tributaria y Aduanera de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante sentencia, de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil quince, a fojas ciento noventa y ocho, declaró infundada la demanda, por las siguientes razones:

El impuesto predial se calcula sobre la base del valor del inmueble y no implica un reconocimiento respecto a la propiedad o posesión del mismo, ya que no existe la exigencia legal referida a que el contribuyente tenga el deber de probar su calidad de propietario o poseedor del inmueble.

Ni la identificación asignada al contribuyente ni la presentación de la referida declaración jurada lo convierte en propietario o poseedor del inmueble; por lo tanto, no definen el derecho de propiedad o posesión del recurrente ni de terceros, ya que la determinación del pago del impuesto predial no implica un reconocimiento de la propiedad o de la posesión del predio, considerando a su vez que la Administración Tributaria no tiene competencia para emitir pronunciamiento respecto a la propiedad o posesión de un inmueble.

Se debe tener presente que, mediante reiterada jurisprudencia, el Tribunal Fiscal ha establecido el criterio referido a que la recepción de la declaración jurada presentada por el contribuyente no afecta el derecho de propiedad o posesión; por lo que, lo resuelto en el procedimiento administrativo materia de autos no constituye un hecho aislado.

Sentencia de segunda instancia

6. La Sexta Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo con Subespecialidad en Temas Tributarios y Aduaneros de la Corte Superior de Justicia de Lima mediante sentencia de vista, del veintiuno de febrero de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos sesenta, confirmó la sentencia de primera instancia en todos sus extremos, bajo los siguientes argumentos:

El hecho que se inscriba al codemandado como contribuyente respecto del predio ubicado en la calle Alameda Niña del Mar, manzana G, lote 18, de la urbanización La Encantada, en el distrito de Chorrillos, no lo hace propietario del mismo, puesto que, quien se considere contribuyente o sujeto obligado al pago tiene que efectuar las declaraciones y el correspondiente pago de acuerdo a lo establecido en los artículos 9 y 14 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal.

Asimismo, la Administración Tributaria no puede dejar de recibir los mismos al ser solo un ente recaudador y no el competente para dilucidar el conflicto de derecho de propiedad que pudiera existir entre las partes, lo cual corresponde ser esclarecido en sede judicial; en ese sentido, procedía la inscripción del aludido codemandado como contribuyente de la Municipalidad demandante.

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VI. MATERIA JURÍDICA EN DEBATE

En el caso de autos, la cuestión jurídica objeto de control en sede casatoria, consiste en determinar en principio, si la sentencia de vista infringe o no las reglas del principio al debido proceso, ello a efecto de verificar si el Colegiado de mérito consideró al momento de emitir su decisión, lo plasmado en el artículo 9 del Decreto Supremo N.° 156-2004-EF, Ley de Tributación Municipal.

VII. FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA

PRIMERO: El recurso de casación

1.1. El artículo 384 del Código Procesal Civil (modificado por el artículo 1 de la Ley N.° 29364) establece que: “El recurso de casación tiene por fines la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto y la uniformidad de la jurisprudencia nacional por la Corte Suprema de Justicia.”

1.2. Siendo así, estamos ante un medio impugnatorio extraordinario donde la parte afectada por la decisión de la Sala Superior puede solicitar al máximo órgano de justicia cumpla con evaluar dicho pronunciamiento, debiendo precisar que esta evaluación únicamente recaerá respecto a errores de derecho y no implica un reexamen de lo actuado ni una revalorización de los medios probatorios.

1.3. Habiéndose declarado procedente el recurso de casación por la causal de infracción normativa procesal, relacionada con el debido proceso, es necesario efectuar algunas precisiones en torno al derecho fundamental a aquel principio.

SEGUNDO: El debido proceso

2.1. En principio, se debe señalar que el derecho fundamental al debido proceso, tal como lo ha precisado el Tribunal Constitucional, es un derecho continente pues comprende, a su vez, diversos derechos fundamentales de orden procesal.

2.2. Al respecto, Faúndez Ledesma sostiene que el debido proceso “por su naturaleza misma, se trata de un derecho muy complejamente estructurado, que a la vez está conformado por un numeroso grupo de pequeños derechos que constituyen sus componentes o elementos integradores, y que se refieren a las estructuras, características del Tribunal o instancias de decisión, al procedimiento que debe seguirse y a sus principios orientadores, y a las garantías con que debe contar la defensa”[1].

2.3. En ese mismo orden de ideas, se tiene que el derecho al debido proceso supone el cumplimiento de las diferentes garantías y normas de orden público que deben aplicarse a todos los procesos o procedimientos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto estatal o privado que pueda afectarlos. Su contenido presenta dos expresiones: la formal y la sustantiva. En la de carácter formal, los principios y reglas que lo integran tienen que ver con formalidades estatuidas, tales como las que establecen el procedimiento preestablecido, el derecho de defensa y la motivación, etc. En las de carácter sustantiva o, estas están básicamente relacionadas con los estándares de razonabilidad y proporcionalidad que toda decisión judicial debe suponer. A través de esto último se garantiza el derecho que tienen las partes en un proceso o procedimiento a que la resolución se sustente en la interpretación y aplicación adecuada de las disposiciones vigentes, válidas y pertinentes del orden jurídico para la solución razonable del caso, de modo que la decisión en ella contenida sea una conclusión coherente y razonable de tales normas”[2].

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TERCERO: Sobre la motivación de las resoluciones judiciales

3.1. De lo expuesto, cabe precisar que el derecho al debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva constituyen principios consagrados en el inciso 3 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado, los cuales comprenden a su vez, el deber de los jueces de observar los derechos procesales de las partes y el derecho de los justiciables a obtener una resolución fundada en derecho ante su pedido de tutela en cualquiera etapa del proceso. De allí que dichos principios se encuentren ligados a la exigencia de la motivación de las resoluciones judiciales, prevista en el inciso 5 del referido artículo constitucional, esto es, que los jueces y tribunales expliciten en forma suficiente las razones de sus fallos, con mención expresa de los elementos fácticos y jurídicos que los determinaron.

3.2. En cuanto a las patologías de la motivación de las resoluciones judiciales, en la sentencia recaída en el Expediente. N.° 3943-2006-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha precisado que el contenido constitucionalmente garantizado de este derecho queda delimitado, entre otros, en los siguientes supuestos:

a) Inexistencia de motivación o motivación aparente. Está fuera de toda duda que se viola el derecho a una decisión debidamente motivada cuando la motivación es inexistente o cuando la misma es solo aparente, en el sentido de que no da cuenta de las razones mínimas que sustentan la decisión o de que no responde a las alegaciones de las partes del proceso, o porque solo intenta dar un cumplimiento formal al mandato, amparándose en frases sin ningún sustento fáctico o jurídico;

b) Falta de motivación interna del razonamiento. La falta de motivación interna del razonamiento (defectos internos de la motivación) se presenta en una doble dimensión; por un lado, cuando existe invalidez de una inferencia a partir de las premisas que establece previamente el juez en su decisión; y, por otro lado, cuando existe incoherencia narrativa, que a la postre se presenta como un discurso absolutamente confuso incapaz de transmitir, de modo coherente, las razones en las que se apoya la decisión. Se trata, en ambos casos, de identificar el ámbito constitucional de la debida motivación mediante el control de los argumentos utilizados en la decisión asumida por el juez o Tribunal; sea desde la perspectiva de su corrección lógica o desde su coherencia narrativa;

c) Deficiencias en la motivación externa; justificación de las premisas: […] cuando las premisas de las que parte el Juez no han sido confrontadas o analizadas respecto de su validez fáctica o jurídica y, asimismo, que ‘el control de la justificación externa del razonamiento resulta fundamental para apreciar la justicia y razonabilidad de la decisión judicial en el Estado democrático, porque obliga al juez a ser exhaustivo en la fundamentación y a no dejarse persuadir por la simple lógica formal’;

d) La motivación insuficiente. Se refiere, básicamente, al mínimo de motivación exigible atendiendo a las razones de hecho o de derecho indispensables para asumir que la decisión está debidamente motivada. Si bien, como ha establecido este Tribunal en reiterada jurisprudencia, no se trata de dar respuestas a cada una de las pretensiones planteadas, la insuficiencia, vista aquí en términos generales, solo resultará relevante desde una perspectiva constitucional si es que la ausencia de argumentos o la ‘insuficiencia’ de fundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que en sustancia se está decidiendo;

e) La motivación sustancialmente incongruente. El derecho a la debida motivación de las resoluciones obliga a los órganos judiciales a resolver las pretensiones de las partes de manera congruente con los términos en que vengan planteadas, sin cometer, por lo tanto, desviaciones que supongan modificación o alteración del debate procesal (incongruencia activa). Desde luego, no cualquier nivel en que se produzca tal incumplimiento genera de inmediato la posibilidad de su control. El incumplimiento total de dicha obligación, es decir, el dejar incontestadas las pretensiones, o el desviar la decisión del marco del debate judicial generando indefensión, constituye vulneración del derecho a la tutela judicial y también del derecho a la motivación de la sentencia (incongruencia omisiva)[3].

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3.3. En consecuencia, para poder determinar si un pronunciamiento específico cumplió con el deber de motivación o no, en los términos antes reseñados, conviene recordar que el cumplimiento de este deber no se satisface con la sola expresión escrita de las razones que inclinó al juzgador a decidir la controversia de un modo determinado, sin importar cuáles sean estas; sino que, por el contrario, exige necesariamente la existencia de una exposición clara y coherente en la sentencia que no solo explique, sino que justifique lógicamente la decisión adoptada, en base a las pruebas y demás hechos acontecidos en el proceso, y en atención a las normas jurídicas aplicables al caso.

CUARTO: Análisis del caso en concreto respecto a la infracción normativa por vulneración al debido proceso, contenido en el artículo 139, numeral 5 de la Constitución Política del Perú

4.1. En el caso que nos ocupa, se evidencia del recurso de casación que, la parte recurrente sostiene que la Sala Superior no ha considerado lo establecido en el artículo 9 del Decreto Supremo N.° 156-2004-EF, Ley de Tributación Municipal, norma que señala:

Son sujetos pasivos en calidad de contribuyentes, las personas naturales o jurídicas propietarias de los predios, cualquiera sea su naturaleza. […].

Cuando la existencia del propietario no pudiera ser determinada, son sujetos obligados al pago del impuesto, en calidad de responsables, los poseedores o tenedores, a cualquier título, de los predios afectos, sin perjuicio de su derecho a reclamar el pago a los respectivos contribuyentes.

4.2. Respecto de ello, la Municipalidad recurrente sostiene que el contribuyente pretende inscribir como poseedor el predio ubicado en la calle Niña del Mar, manzana G, lote 18 de la urbanización La Encantada, del distrito de Chorrillos que, conforme a la base de datos del sistema registral, se encuentra inscrito a nombre de contribuyente desconocido, por lo que, aquella situación conllevaría a otorgarle la posibilidad que en un futuro reclame derechos propietarios respecto de aquel predio; sin embargo, como se advierte de la sentencia de vista, la Sala de mérito en su cuarto considerando ha cumplido con describir lo contenido en la norma en comento; incluso, hace referencia al artículo 8 del Decreto Supremo citado, el mismo que establece que el impuesto predial es de periodicidad anual y grava los predios urbanos y rurales.

4.3. Asimismo, en el segundo párrafo alude a lo contenido en el literal a) del artículo 14 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, aprobado por el Decreto Supremo N.° 156-2004-EF relacionado con la obligación de los contribuyentes a presentar declaraciones juradas anualmente del mencionado concepto.

4.4. Así atendiendo a ello, la Sala Superior en el sexto considerando de la recurrida concluye que, el hecho que se inscriba como contribuyente al señor Bernardo Rodríguez Chlimper respecto del predio ubicado en la calle Niña del Mar, manzana G, lote 18 de la urbanización La Encantada, distrito de Chorrillos, no lo hace propietario del mismo, pues la Administración Tributaria tiene como función ser un ente recaudador, por lo que no puede emitir una decisión sobre la propiedad de un predio.

4.5. Entonces, de la sentencia de vista materia de casación, se verifica que la misma no ha incurrido en alguna afectación al debido proceso, tutela jurisdiccional efectiva o motivación que la invalide, ya que el Colegiado Superior ha efectuado un análisis de los hechos expuestos por las partes, se ha realizado una valoración conjunta de los medios probatorios y se ha interpretado y aplicado las normas pertinentes al caso en concreto; de tal manera que, no se advierte transgresión alguna a los incisos 3 y 5 del artículo 139 de la Constitución Política del Estado.

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4.6. Dicho de otro modo, en la resolución emitida por la instancia de mérito, existe pronunciamiento respecto de la facultad de la Municipalidad, de ser un ente recaudador; por lo que, el hecho que un administrado solicite su inscripción como contribuyente del impuesto predial referido a un inmueble que lo conduce como poseedor, no lo convierte en propietario; de modo que, no existe razón suficiente para negar aquella solicitud, siendo que la dilucidación sobre el derecho de propiedad del bien, en caso se produzca alguna controversia, corresponde a los órganos jurisdiccionales, más no a la Municipalidad recurrente; de este modo, los fundamentos de la sentencia de vista se han ceñido estrictamente a lo aportado, mostrado y debatido en el proceso; por lo tanto, se concluye que se ha cumplido con precisar el por qué y debido a qué se ha llegado a la conclusión final. En ese sentido, corresponde desestimar la causal invocada, al ser esta infundada.

VIII. DECISIÓN

Por tales consideraciones y en atención a lo dispuesto en artículo 397 del Código Procesal Civil, declararon: INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Chorrillos, mediante escrito de fecha veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, a fojas doscientos setenta y dos; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fecha veintiuno de febrero de dos mil diecisiete, obrante a fojas doscientos sesenta; en los seguidos por la Municipalidad Distrital de Chorrillos contra el Tribunal Fiscal y otro, sobre acción contencioso administrativa; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el diario oficial El Peruano, conforme a ley; y los devolvieron. Interviene como ponente el señor Juez Supremo Sánchez Melgarejo.

S.S.
RUEDA FERNÁNDEZ
WONG ABAD
SÁNCHEZ MELGAREJO
CARTOLIN PASTOR
BUSTAMANTE ZEGARRA.


[1] FAÚNDEZ LEDESMA, Héctor. “El derecho a un juicio justo”. En: Las garantías del debido proceso (Materiales de Enseñanza). Lima. Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Embajada Real de los Países Bajos. p. 17.

[2] EXP. N.° 02467-2012-PA/TC.

[3] Exp. N.° 00728-2008-PHC/TC- LIMA. Giuliana Llamoja Hilares

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