Rompiendo medias verdades sobre la inmunidad parlamentaria y algunas propuestas para su viabilidad constitucional

El tránsito hacia el actual modelo de estado demo-liberal asentado a partir del periodo de entreguerras durante el siglo XX, que privilegia los derechos fundamentales y los principios y valores constitucionales (entre ellos el principio de igualdad), advierte la necesidad de valorar la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria a la luz de los nuevos parámetros de la democracia contemporánea.

Reformarla. No eliminarla ni anularla, porque a pesar de las críticas imperantes en contra de la institución de la inmunidad parlamentaria, ésta sigue siendo un instrumento necesario para el funcionamiento de las cámaras legislativas. En los países latinoamericanos donde ésta no existe o ha sido limitado al extremo de no servir para la defensa de la asamblea la experiencia ha sido dramática. En Colombia los reportes que se tiene de ella son poco auspiciosos para el asentamiento de la institucionalidad. En los años noventa muchos parlamentarios fueron encarcelados bajo imputaciones en muchos casos difamatorias. Es por ello que la Unión Inter Parlamentaria Internacional frecuentemente cuestionó a los gobiernos colombianos por el daño a la asamblea legislativa.

En el caso de Inglaterra cierto es que el modelo constitucional es todas luces insólito. Con una cámara compuesta por aristócratas que ejercen funciones judiciales, y la instalación de fuero especiales para determinados delitos, lo que advierte es que existen otros mecanismos de protección de las cámaras haciendo inútil la inmunidad como tal. No se puede negar, contrario sensu, que en este país la protección de los congresistas es más fuerte que en aquellos que cuentan con la referida prerrogativa. Además por cierto los ingleses nunca conocieron de la prerrogativa, lo que tuvieron es una gracia llamada freedom from arrest or molestation destinada a proteger de cualquier detención por deudas a los representantes de los condados del reino.

Esto es verdad, si tomamos en cuenta además que las propias cámaras tienen jurisdicción para procesar a sus pares en casos de delitos de alta lesividad como resultan ser las acusaciones por corrupción (bribery), que en Inglaterra no están sujetas a procesamiento en la jurisdicción penal ordinaria sino en la propia sede legislativa. También debe exponerse el hecho en sí por medio del cual la Cámara de los Lores se convierte en un Supremo Tribunal de Apelaciones, con lo cual, se evidencia la prescindencia de la inmunidad en un sistema en donde es el Poder Legislativo el que finalmente se avoca a una causa criminal contra uno de sus miembros. Por tanto, la comparación con el congreso británico es sin duda por desconocimiento.

De otro lado, la experiencia comparada demuestra que en los países con mayor estabilidad democrática la institución no se ha eliminado, sino se ha relativizado a través de la incorporación de sendas cláusulas limitantes. En el caso de España por ejemplo, la fórmula del silencio positivo ha cerrado el debate. Igual en Italia, donde la prerrogativa protege únicamente por delitos imputados en el cargo.

En definitiva parece conveniente mantener la inmunidad parlamentaria como prerrogativa en la medida que resulte compatible con los principios y derechos constitucionales. La razón es que el parlamento no solo tiene los clásicos enemigos históricos, sino además nuevos adversarios, entre ellas las ongs, los medios de comunicación, las empresas de gran capital, entre otros poderes fácticos que fácilmente pueden manchar la reputación de un congresista o enviarle un ejercito de abogados para empapelarlo. Además por cierto que, ha quedado demostrado su utilidad frente a regímenes autoritarios como hoy mismo sucede en Venezuela. Los congresistas que hoy luchan por la democracia en ese país poco o nada hubieran podido hacer sin inmunidad.

Es por ello necesario que sea el propio congreso quien evalúe si en el requerimiento judicial hay un móvil político. Sería incongruente que sea la Corte Suprema la que se encargue de valorar la intencionalidad política cuando este organismo es un ente eminentemente jurisdiccional, además por cierto, las causas penales donde más demoran son en el propio sistema judicial, donde los juicios importantes superan fácilmente una década.

Ahora bien, no se puede negar que, en algunos casos, el uso de la inmunidad genera descontento ciudadano. En ese sentido, convenimos en que deben hacerse mejorar con el propósito de garantizar su plena compatibilidad con los intereses de la ciudadanía.

En ese orden de ideas, proponemos las siguientes reformas:

1. Se incorpore la figura del silencio positivo, lo que significa que, en caso el congreso no se pronuncie en el plazo de 30 días hábiles de haber recibido el pedido de la Corte Suprema de Justicia de la República, se entenderá por concedido y levantada la inmunidad.

2. Se de valor al allanamiento del legislador al requerimiento judicial. En estos casos, el Pleno del Congreso de la República adoptará las medidas necesarias para pronunciarse de manera inmediata concediendo la autorización.

3. Se estatuya el fuero especial para el enjuiciamiento de los congresistas. La Corte Suprema de Justicia de la República asumirá competencia en el procesamiento tanto para quienes cometan delitos durante el ejercicio del cargo o antes de haber sido elegidos. El juez de la causa deberá elevar los actuados a la máxima instancia jurisdiccional para que se sustancie el proceso tomando en cuenta la investidura de los parlamentarios.

4. Se enuncien algunos parámetros para evaluar si hay un ánimo político en el requerimiento judicial.

Por ejemplo, si en el contenido del pedido hay de por medio una denuncia anónima, retraso excesivo en la presentación de la denuncia, acusación de desacato a un juez, mediando provocación del Ministerio Público, reconocimiento manifiesto por el denunciante de su interés en dañar al parlamentario, persecución judicial de un solo de los autores de los hechos.

Esto permitirá que los congresistas puedan determinar con mayor objetividad si es que hay o no de por medio intencionalidad política de juzgamiento.

5. Se retire la inmunidad para los magistrados del Tribunal Constitucional y del Defensor del Pueblo, y se les preserva el fuero especial de juzgamiento por delito común en la Corte Suprema de Justicia de la República.

6. Se habilite el proceso de Amparo para los procedimientos de levantamiento de fuero por delitos contra el honor.

7. Constituir una Comisión de Levantamiento de Fuero para los 5 años del periodo congresal. Se evitará así pérdida de tiempos entre la constitución de una y otra comisión, y el conocimiento de las causas.

8. Se Replique el mecanismo que utilizan los legisladores alemanes que, a cada inicio de legislatura se comprometen a resolver rápidamente los pedidos de levantamiento de la inmunidad. Dicha declaración de voluntad puede estar expresamente contenida en el Reglamento del Congreso.

En suma, preservar la inmunidad como defensa del parlamento frente a sus enemigos y adversarios, es defender la democracia. Sin embargo, ello no puede significar que sea un medio para la impunidad. Razones que hacen necesaria las reformas indicadas para zanjar finalmente este debate recurrente.

Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con cursos de especialización en la Universidad Carlos III de Madrid y en el Congreso de los Diputados de España. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Investigador del Instituto de Derecho Público. Asesor y consultor en materia constitucional y legal con más de 15 años de experiencia. Ha sido asesor principal de las comisiones de Constitución, Justicia y Trabajo del Congreso de la República. Ex jefe de la Oficina de Defensa de las Leyes del Congreso de la República; ex intendente de Prevención y Asesoría de la SUNAFIL. En la actualidad es presidente del Instituto de Derecho Público. Se desempeña como profesor de Derecho Constitucional en la USMP, UFV y en la Academia de la Magistratura, así como en calidad de visitante en las diversas universidades del país.