¿Se puede instaurar procedimiento disciplinario por «negligencia en el desempeño de las funciones», sin precisar las funciones específicas?

Fundamento destacado: 58. Respecto a la falta tipificada en el literal d) del referido artículo 85º, la cual hace referencia a la negligencia en el desempeño de las funciones, necesita obligatoriamente de la remisión a otra norma para su aplicación, sea de carácter nacional (Ley, Decreto Supremo, entre otros) o interno (Reglamento Interno de Trabajo, MOF, ROF, entre otros); la cual debe establecer funciones que puedan ser consideradas como negligentemente cumplidas.

63. Ahora, al ser una disposición genérica que no desarrolla concretamente una conducta específica, la falta en mención constituye un precepto de remisión que exige ser complementado con el desarrollo de reglamentos normativos en los que se puntualicen las funciones concretas que el servidor debe cumplir diligentemente. 

Entiéndase por funciones aquellas tareas, actividades o labores inherentes al cargo que ostenta el servidor sometido a procedimiento disciplinario, descritas usualmente en algún instrumento de gestión u otro documento, o aquellas laborales que puedan haber sido asignadas por los superiores jerárquicos.

En ese sentido, se debe distinguir las funciones de los deberes u obligaciones que impone de manera general el servicio público, como son, por ejemplo, actuar con respeto, desempeñarse con honestidad y probidad, salvaguardar los intereses del Estado o privilegiar los intereses del Estado sobre los intereses particulares; los cuales no están vinculados a funciones propias de un cargo. También se excluye de este concepto aquellas prohibiciones que tengan por objeto mantener el orden al interior de las instituciones públicas, que pretendan encausar la conducta de los servidores, y no estén vinculadas a una función en concreto; como sería, por ejemplo, la prohibición de hacer proselitismo o de doble percepción de ingresos, en las que qué duda cabe no se podría atribuir una “negligencia en el desempeño de las funciones”


Sumilla: Se declara la NULIDAD de la Resolución Directoral Local N° 001429-2018- UGEL-J, del 15 de mayo de 2018, y de la Resolución Directoral Local N° 002021-2018- UGEL-J, del 13 de agosto de 2018, emitidas por la Dirección de la Unidad de Gestión Educativa Local Jauja, al haberse vulnerado el principio de tipicidad y el debido procedimiento administrativo, en el extremo referido a la señora JUANA MARCELA MELLADO MEZA.

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RESOLUCIÓN N° 001844-2018-SERVIR/TSC-Primera Sala

EXPEDIENTE: 3701-2018-SERVIR/TSC
IMPUGNANTE: JUANA MARCELA MELLADO MEZA
ENTIDAD: UNIDAD DE GESTIÓN EDUCATIVA LOCAL JAUJA
RÉGIMEN: DECRETO LEGISLATIVO N° 276
MATERIA: RÉGIMEN DISCIPLINARIO SUSPENSIÓN POR TREINTA (30) DÍAS SIN GOCE DE REMUNERACIONES

Lima, 28 de septiembre de 2018

ANTECEDENTES

1. Mediante Informe de Precalificación N° 001-2018 UGEL-J/PAD SERVIR, del 23 de febrero de 2018, la Secretaría Técnica de Procesos Administrativos Disciplinarios de la Unidad de Gestión Educativa Local Jauja, en adelante la Entidad, recomendó el inicio de procedimiento administrativo disciplinario, entre otras, contra la señora JUANA MARCELA MELLADO MEZA, en adelante la impugnante, debido a que en su calidad de Responsable de la Oficina de Bienestar Social de la Entidad, no habría cumplido oportunamente con sus funciones.

2. Con Resolución Directoral Local N° 001429-2018-UGEL-J, del 15 de mayo de 2018, la Dirección de la Entidad resolvió instaurar procedimiento administrativo disciplinario contra la impugnante, toda vez que no habría tramitado oportunamente la solicitud de pago de subsidio incapacidad temporal del señor de iniciales L.M.R.H en el plazo previsto para tal efecto, razón por la cual ESSALUD declaró extemporánea dicho pedido a través de la Resolución N° 428-OSPEJUNIN- GCSPE-ESSALUD-2017.
En consecuencia, a la impugnante se le imputó haber incurrido en la falta prevista en el literal d) del artículo 85° de la Ley 30057 – Ley del Servicio Civil.

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3. El 24 de mayo de 2018, la impugnante presentó su descargo señalando lo siguiente:

(i) Ingresó a laborar a la Oficina de Bienestar Social de la Entidad el 2 de enero de 2016 hasta el 30 de diciembre de 2016, haciendo la respectiva entrega de cargo a través del Oficio N° 23-2016-UGEL/J/B.S.
(ii) El 20 de octubre de 2017, elaboró el Informe N° 001-2017-UGEL-J/B.S., mediante el cual realizó el detalle del pedido de pago de reembolso por incapacidad del señor de iniciales L.M.R.H.
(iii) Dejó los documentos pendientes en un folder exclusivo, los cuales fueron anexados en su oficio de entrega de cargo, además que los hechos suscitados ocurrieron antes de su reincorporación a la Oficina de Bienestar Social el 18 de octubre de 2017.
(iv) Tramitó todos los documentos conforme lo debió realizar.
(v) No se le notificó ningún documento durante el trámite de la solicitud de reembolso desde abril hasta mayo de 2017, ya que los documentos que dejó para tramitarlos estaban conformes.
(vi) Estaba laborando en la Oficina de Bienestar Social al momento del ingreso de los expedientes, mas no así durante el trámite y resultado final.

4. A través del Informe N° 001-2018-UGEL/OI-PAD-UGEL-J, del 21 de mayo de 2018, el Especialista Administrativo de Personal de la Entidad recomendó a la Dirección de la Entidad sancionar a la impugnante con suspensión por un (1) mes sin goce de remuneraciones.

5. Mediante Resolución Directoral Local N° 002021-2018-UGEL-J[1], del 13 de agosto de 2018, la Dirección de la Entidad impuso a la impugnante la sanción de suspensión por treinta (30) días sin goce de remuneraciones, por haber incurrido en la falta prevista en el literal d) del artículo 85° de la Ley N° 30057.

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TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN

6. El 4 de septiembre de 2018, la impugnante interpuso recurso de apelación contra la Resolución Directoral Local N° 002021-2018-UGEL-J, solicitando se declare fundado en mérito de los siguientes fundamentos:

(i) No se han valorado sus descargos ni los medios probatorios que presentó.
(ii) Ha laborado como personal administrativo destacado en la Oficina de Bienestar Social de la Entidad, en mérito de la Resolución Directoral N° 00693—J, desde el 2 de enero de 2016 hasta el 31 de diciembre de 2016.
(iii) Cumplió con dar trámite a la solicitud del señor de iniciales L.M.R.H administrado, razón por la cual se emitieron las Resoluciones Directorales Nos 2244, 2348 y 2564-2016-UGEL-J.
(iv) Correspondía realizar el trámite de reembolso al señor de iniciales L.M.R.H a quien se encontraba asignada en la Oficina de Bienestar Social a partir del 1 de enero de 2017, dado que su persona ya no podía realizarlo al haber culminado su destaque en dicha oficina.
(v) Ha cumplido con realizar la entrega de cargo al Especialista de Recursos Humanos de la Entidad, incluso con el legajo de reembolso del señor de iniciales L.M.R.H, para ser tramitado.
(vi) Se ha vulnerado el principio de legalidad y el debido procedimiento.

7. Con Oficio N° 1006-2018-UGEL-J/ESP.ADM.I-PER/ST, la Dirección del Programa Sectorial II de la Entidad remitió al Tribunal del Servicio Civil, en adelante el Tribunal, el recurso de apelación presentado por la impugnante, así como los antecedentes de la resolución impugnada.

8. Mediante Oficios Nos 13109 y 13010-2018-SERVIR/TSC, la Secretaría Técnica del Tribunal comunicó a la impugnante y a la Entidad, respectivamente, que el recurso de apelación había sido admitido.

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ANÁLISIS

De la competencia del Tribunal del Servicio Civil

9. De conformidad con el artículo 17° del Decreto Legislativo N° 1023[2], modificado por la Centésima Tercera Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013[3], el Tribunal tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, en las materias: acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo; siendo la última instancia administrativa.

10. Asimismo, conforme a lo señalado en el fundamento jurídico 23 de la Resolución de Sala Plena N° 001-2010-SERVIR/TSC[4], precedente de observancia obligatoria sobre competencia temporal, el Tribunal es competente para conocer en segunda y última instancia administrativa los recursos de apelación que sean presentados ante las entidades a partir del 15 de enero de 2010, siempre y cuando, versen sobre las materias establecidas descritas en el numeral anterior.

11. Sin embargo, cabe precisar que en el caso de las entidades del ámbito regional y local, el Tribunal únicamente es competente para conocer los recursos de apelación que correspondan a la materia de régimen disciplinario, en virtud a lo establecido en el artículo 90° de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil[5], y el artículo 95° de su reglamento general, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM[6]; para aquellos recursos de apelación interpuestos a partir del 1 de julio de 2016, conforme al comunicado emitido por la Presidencia Ejecutiva de SERVIR y publicado en el Diario Oficial “El Peruano”[7], en atención al acuerdo del Consejo Directivo de fecha 16 de junio del 20 1 6[8].

12. Por tal razón, al ser el Tribunal el único órgano que resuelve la segunda y última instancia administrativa en vía de apelación en las materias de acceso al servicio civil, evaluación y progresión en la carrera, régimen disciplinario y terminación de la relación de trabajo, con la resolución del presente caso asume dicha competencia, pudiendo ser sus resoluciones impugnadas solamente ante el Poder Judicial.

13. En ese sentido, considerando que es deber de todo órgano decisor, en cautela del debido procedimiento, resolver la controversia puesta a su conocimiento según el mérito de lo actuado; y, habiéndose procedido a la admisión del recurso de apelación y valoración de los documentos y actuaciones que obran en el expediente, corresponde en esta etapa efectuar el análisis jurídico del recurso de apelación.

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Del régimen disciplinario aplicable

14. Mediante la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil, publicada el 4 de julio de 2013 en el Diario Oficial “El Peruano”, se aprobó un nuevo régimen del servicio civil para las personas que prestan servicios en las entidades públicas del Estado y aquellas que se encuentran encargadas de su gestión, con la finalidad de alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia, así como prestar efectivamente servicios de calidad a la ciudadanía, promoviendo además el desarrollo de las personas que lo integran.

15. Al respecto, el Título V de la citada Ley, establece las disposiciones que regularían el régimen disciplinario y el procedimiento sancionador, las mismas que conforme a lo dispuesto por la Novena Disposición Complementaria Final de la Ley del Servicio Civil[9], serían aplicables una vez que entre en vigencia la norma reglamentaria sobre la materia.

16. Es así que, el 13 de junio de 2014, se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM, en cuya Undécima Disposición Complementaria Transitoria[10] se estableció que el título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entraría en vigencia a los tres (3) meses de su publicación, es decir, a partir del 14 de septiembre de 2014.

17. En ese sentido, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultan aplicables las normas previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057, estando excluidos solo los funcionarios públicos que hayan sido elegidos mediante elección popular, directa y universal, conforme lo establece el artículo 90° del Reglamento General de la Ley del Servicio Civil[11].

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18. En concordancia con lo señalado en el numeral precedente, a través de la Directiva N° 02-2015-SERVIR/GPGSC – “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil”, aprobada por Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 101-2015-SERVIR-PE[12], se efectuó diversas precisiones respecto al régimen disciplinario y el procedimiento sancionador regulado en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, señalando en su numeral 4.1 que dichas disposiciones resultaban aplicables a todos los servidores y ex servidores de los regímenes regulados por los Decretos Legislativos Nos 276, 728, 1057 y Ley N° 30057

19. Por tanto, a partir del 14 de septiembre de 2014 resultaban aplicables las normas previstas en el Título V de la Ley del Servicio Civil y el Título VI del Libro I de su Reglamento General, a todos los servidores y ex servidores comprendidos bajo los regímenes laborales de los Decretos Legislativos Nos 276, 728 y 1057.

20. Por su parte, respecto a la vigencia del régimen disciplinario y el procedimiento administrativo disciplinario, en el numeral 6 de la Directiva N° 02-2015- SERVIR/GPGSC, se estableció cuales debían ser las normas que resultaban aplicables atendiendo al momento de la instauración del procedimiento administrativo, para lo cual se especificó los siguientes supuestos:

(i) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados antes del 14 de septiembre de 2014, se rigen por las normas sustantivas y procedimentales vigentes al momento de la instauración del procedimiento hasta la resolución de los recursos de apelación que, de ser el caso, se interpongan contra los actos que ponen fin al procedimiento.

(ii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de septiembre de 2014, por hechos cometidos con anterioridad a dicha fecha, se rigen por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

(iii) Los procedimientos administrativos disciplinarios instaurados desde el 14 de septiembre de 2014, por hechos cometidos a partir de dicha fecha, se regirán por las normas procedimentales y sustantivas sobre régimen disciplinario previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General.

(iv) Si en segunda instancia administrativa o en la vía judicial se declarase la nulidad en parte o de todo lo actuado, el procedimiento se regiría por las reglas procedimentales previstas en la Ley del Servicio Civil y su Reglamento General, y por las reglas sustantivas aplicables al momento en que se cometieron los hechos.

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21. Respecto a las reglas procedimentales y sustantivas de la responsabilidad disciplinaria, corresponde señalar que en el numeral 7 de la Directiva N° 02-2015- SERVIR/GPGSC[13], se especificó qué normas serían consideradas procedimentales y sustantivas, conforme a continuación se detalla:

(i) Reglas procedimentales: Autoridades competentes, etapas y fases del procedimiento administrativo, plazos y formalidades de los actos

[Continúa…]


[1] Notificada a la impugnante el 14 de agosto de 2018.

[2] Decreto Legislativo N° 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
Artículo 17°.- Tribunal del Servicio Civil
El Tribunal del Servicio Civil – el Tribunal, en lo sucesivo – es un órgano integrante de la Autoridad que tiene por función la resolución de controversias individuales que se susciten al interior del Sistema.
El Tribunal es un órgano con independencia técnica para resolver en las materias de su competencia. Conoce recursos de apelación en materia de:
a) Acceso al servicio civil;
b)Pago de retribuciones;
c)Evaluación y progresión en la carrera;
d)Régimen disciplinario; y,
e)Terminación de la relación de trabajo.
El Tribunal constituye última instancia administrativa. Sus resoluciones podrán ser impugnadas únicamente ante la Corte Superior a través de la acción contenciosa administrativa.
Por decreto supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, previa opinión favorable de la Autoridad, se aprobarán las normas de procedimiento del Tribunal“.

[3] Ley N° 29951 – Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES
CENTÉSIMA TERCERA.- Deróguese el literal b) del artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos“.

[4] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 17 de agosto de 2010.

[5] Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil
Artículo 90°.- La suspensión y la destitución La suspensión sin goce de remuneraciones se aplica hasta por un máximo de trescientos sesenta y cinco (365) días calendario previo procedimiento administrativo disciplinario. El número de días de suspensión es propuesto por el jefe inmediato y aprobado por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces, el cual puede modificar la sanción propuesta. La sanción se oficializa por resolución del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil.
La destitución se aplica previo proceso administrativo disciplinario por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces. Es propuesta por el jefe de recursos humanos o quien haga sus veces y aprobada por el titular de la entidad pública, el cual puede modificar la sanción propuesta. Se oficializa por resolución del titular de la entidad pública. La apelación es resuelta por el Tribunal del Servicio Civil“.

[6] Reglamento de la Ley N° 30057, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM “Artículo 95°.- Competencia para el ejercicio de la potestad disciplinaria en segunda instancia
De conformidad con el artículo 17 del Decreto Legislativo N° 1023, que crea la Autoridad del Servicio Civil, rectora del sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, la autoridad competente para conocer y resolver el recurso de apelación en materia disciplinaria es el Tribunal del Servicio Civil, con excepción del recurso de apelación contra la sanción de amonestación escrita, que es conocida por el jefe de recursos humanos, según el artículo 89 de la Ley.
La resolución de dicho tribunal pronunciándose sobre el recurso de apelación agota la vía administrativa“.

[7]El 1 de julio de 2016.

[8] Decreto Legislativo N° 1023 – Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos
Artículo 16°.- Funciones y atribuciones del Consejo Directivo Son funciones y atribuciones del Consejo Directivo:
a) Expedir normas a través de Resoluciones y Directivas de carácter general;
b) Aprobar la política general de la institución;
c) Aprobar la organización interna de la Autoridad, dentro de los límites que señala la ley y el Reglamento de Organización y Funciones;
d) Emitir interpretaciones y opiniones vinculantes en las materias comprendidas en el ámbito del sistema;
e) Nombrar y remover al gerente de la entidad y aprobar los nombramientos y remociones de los demás cargos directivos;
f) Nombrar, previo concurso público, aceptar la renuncia y remover a los vocales del Tribunal del Servicio Civil;
g) Aprobar la creación de Salas del Tribunal del Servicio Civil;
h) Proponer el Texto Único de Procedimientos Administrativos;
i) Supervisar la correcta ejecución técnica, administrativa, presupuestal y financiera de la institución;
j) Disponer la intervención de las Oficinas de Recursos Humanos de las entidades públicas; y
k)Las demás que se señalen en el Reglamento y otras normas de desarrollo del Sistema.

[9]Ley N° 30057 – Ley del Servicio Civil DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS FINALES “NOVENA.- Vigencia de la Ley
a) (…) Las normas de esta ley sobre la capacitación y la evaluación del desempeño y el Título V, referido al régimen disciplinario y procedimiento sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las normas reglamentarias de dichas materias, con excepción de lo previsto en los artículos 17° y 18° de esta ley, que se aplican una vez que se emita la resolución de inicio del proceso de implementación. (…)“.

[10]“Reglamento General de la Ley N° 30057, aprobado por el Decreto Supremo N° 040-2014-PCM DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS TRANSITORIAS
UNDÉCIMA.- Del régimen disciplinario
El título correspondiente al régimen disciplinario y procedimiento sancionador entra en vigencia a los tres (3) meses de publicado el presente reglamento con el fin que las entidades adecuen internamente al procedimiento.
Aquellos procedimientos disciplinarios que fueron instaurados con fecha anterior a la entrada en vigencia del régimen disciplinario de la Ley 30057 se regirán por las normas por las cuales se les imputó responsabilidad administrativa hasta su terminación en segunda instancia administrativa“.

[11] Reglamento General de la Ley 30057, aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM “Artículo 90°.- Ámbito de Aplicación
Las disposiciones de este Título se aplican a los siguientes servidores civiles:
a) Los funcionarios públicos de designación o remoción regulada, con excepción del Defensor del Pueblo, el Contralor General de la República, los miembros del Jurado Nacional de Elecciones, los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, el Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Jefe del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, los miembros del Directorio del Banco Central de Reserva y el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones.
b) Los funcionarios públicos de libre designación y remoción, con excepción de los Ministros de Estado.
c) Los directivos públicos;
d) Los servidores civiles de carrera;
e) Los servidores de actividades complementarias y
f) Los servidores de confianza.
Los funcionarios públicos de elección popular, directa y universal se encuentran excluidos de la aplicación de las disposiciones del presente Título. Su responsabilidad administrativa se sujeta a los procedimientos establecidos en cada caso“.

[12] Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC – “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva 101 -2015- SERVIR-PE
4. ÁMBITO
4.1 La presente directiva desarrolla las reglas procedimentales y sustantivas del régimen disciplinario y procedimiento sancionador y es aplicable a todos los servidores y ex servidores de los regímenes regulados bajo los Decretos Legislativos 276, 728, 1057 y Ley N° 30057, con las exclusiones establecidas en el artículo 90 del Reglamento. (…)“.

[13] Directiva 02-2015-SERVIR/GPGSC – “Régimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil”, aprobada por la Resolución de Presidencia Ejecutiva 101-2015- SERVIR-PE
7. REGLAS PROCEDIMENTALES Y REGLAS SUSTANTIVAS DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
Se considera como normas procedimentales y sustantivas, para efectos de los dispuesto en el numeral 6 de la presente directiva, las siguientes:
7.1 Reglas procedimentales:
– Autoridades competentes del procedimiento administrativo disciplinario.
– Etapas y fases del procedimiento administrativo disciplinario y plazos para la realización de actos procedimentales.
– Formalidades previstas para la emisión de los actos procedimentales.
– Reglas sobre actividad probatoria y ejercicio del derecho de defensa.
– Medidas cautelares.
– Plazos de prescripción.
7.2 Reglas sustantivas:
– Los deberes y/u obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de los – servidores.
– Las faltas.
– Las sanciones: tipos, determinación graduación y eximentes“.

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