La inmatriculación de predios estatales y el dilema de la propiedad privada

Escribe Francisco Javier Escajadillo Chimayco
Abogado (USMP). Candidato a Magíster en Derecho Registral y
Notarial (USMP). Especialista legal de la SBN.*

1. Introducción

Como bien sabemos, la inmatriculación es el acto por el cual se incorpora al registro una determinada extensión de terreno delimitada en mérito a un título de propiedad, sea quien sea el titular, este deberá ser propietario en mérito a un documento que cumpla la formalidad exigida por el principio de titulación auténtica.

Esta regla aplica por igual a los bienes estatales, los cuales comprenden a los bienes de dominio público o privado estatal que tengan como titular al Estado o a cualquier entidad pública, conforme al artículo 3° de la Ley 29151, Ley General de Sistema Nacional de Bienes Estatales, teniendo que cuando el titular sea el Estado la inmatriculación se efectúa únicamente por la entidad competente para la administración de su propiedad, como es el caso de la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales o los Gobiernos Regionales con competencias transferidas (o por delegación) en la materia (art. 62° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales)[1].

Siendo esto así, con la Directiva 002-2016/SBN se estableció el procedimiento para la primera inscripción de dominio de predios a favor del Estado, la cual tiene como objetivo regular el procedimiento para la formación del título que permita la inmatriculación de predios del Estado. Es decir, con la resolución que se emita culminado el mencionado procedimiento, es que se tendrá el título público idóneo para la inmatriculación, entendiendo con esto, al título formal.

En lo que respecta al título material, el mismo se configura como consecuencia de la verificación del supuesto de hecho que establezca en qué casos determinada extensión de terreno se reputará de propiedad del Estado, esta verificación se realiza a lo largo de todo el procedimiento regulado por la Directiva 002-2016/SBN, dejándose constancia de ello en la resolución respectiva.

En las siguientes líneas analizaremos la configuración de la propiedad del Estado sobre determinados predios y su incidencia en la propiedad privada, la cual tiene a la oponibilidad como su principal dilema en el marco del procedimiento regulado por la mencionad directiva.

2. Configuración de la propiedad del Estado

El sustento de la propiedad del Estado (título material) sobre determinados predios se desprende de la verificación del supuesto de hecho contenido en el artículo 23° de la Ley 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales, cuyo tenor es como sigue:

Artículo 23.- Titularidad de los predios no inscritos

Los predios que no se encuentren inscritos en el Registro de Predios y que no constituyan propiedad de particulares, ni de las Comunidades Campesinas y Nativas, son de dominio del Estado, cuya inmatriculación compete a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales – SBN; y en las zonas en que se haya efectuado transferencia de competencias, a los gobiernos regionales, sin perjuicio de las competencias legalmente reconocidas por norma especial a otras entidades y de las funciones y atribuciones del ente rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales. (Resaltado propio).

Del texto normativo precitado devienen dos aspectos concretos susceptibles de verificación y análisis en el marco del procedimiento: (i) La propiedad del Estado sobre determinados predios; y, como consecuencia de ello, (ii) La competencia para disponer su inmatriculación. Ello porque no basta con que el predio sea de propiedad del Estado, sino que la entidad que efectúa su inmatriculación debe tener atribuida legalmente dicha competencia. Para nuestros fines, únicamente nos referiremos al aspecto (i).

Como puede desprenderse del artículo 23° antes citado, la propiedad del Estado se configura en ausencia de propiedad privada o comunal, para ello, el procedimiento estará orientado a descartar su existencia, teniendo una etapa de gabinete (verificación de bases gráficas y consulta a entidades, como la municipalidad, gobierno regional, etc.) y una etapa de inspección en campo (en la cual se verifica la posesión y se requiere la presentación de documentos que la puedan sustentar).

Con esto, el procedimiento culminaría de manera desfavorable si se presentase alguno de los siguientes supuestos: (i) Acreditación de propiedad privada o comunal inscrita; (ii) Tierras no inscritas en propiedad o posesión[2] de comunidades reconocidas o comprendidas en procesos de saneamiento físico legal y formalización; y, (iii) Propiedad de particulares acreditada con documento público válidamente otorgado.

3. El dilema de la propiedad

Como puede apreciarse, los supuestos de conclusión del procedimiento -salvo el caso de las comunidades- están pensados en torno a una propiedad que el poseedor debe probar, algo que contradice lo dispuesto por el artículo 912° del Código Civil, que reputa propietario al poseedor, salvo prueba en contrario, de lo cual se desprende que la carga de la prueba recae en quien sin tener la posesión considera que determinado bien es de su propiedad, cuestión que en el caso del procedimiento de inmatriculación de predios del Estado se inaplica sin mayor fundamento.

Ocurre algo distinto en el procedimiento de adquisición o expropiación de inmuebles regulado por el Decreto Legislativo 1192, que refiriéndose al sujeto pasivo en bienes inmuebles no inscritos, establece expresamente que la presunción establecida en el artículo 912° del Código Civil es inoponible al sujeto activo, cuando no se presente ningún interesado luego de las publicaciones, cuyo aviso es notificado a los ocupantes (artículo 7°), constituyendo una excepción establecida con rango legal y de forma expresa[3], mas no infralegal y tácita, como la Directiva 002-2016/SBN.

Otra cuestión que merece ser analizada, lo es la exigencia del documento público otorgado válidamente que acredite la propiedad sobre el predio, puesto que en el Perú la transferencia (art. 949° del C.C.) es el modo habitual de adquirir la propiedad, rigiendo para ello el sistema consensual, en mérito del cual la propiedad se transfiere (y por la otra parte, se adquiere) como consecuencia de un acuerdo válido y eficaz de transferencia, teniendo el documento que contiene el negocio jurídico traslativo de dominio la condición de ser medio probatorio (formalidad libre) en los casos que no se establezca una formalidad específica bajo sanción de nulidad (v. gr. La donación de inmuebles regulada por el artículo 1625° del Código Civil).

Siendo esto así, requisitos como el «documento público válidamente otorgado» como prueba de propiedad privada, vulneran el respeto a la propiedad privada que el mismo Estado debe garantizar (art. 70° de la Constitución), ya que la propiedad puede ser adquirida válidamente sin que su titular cuente necesariamente con un documento público, gozando incluso de reconocida eficacia formalidades menores como el documento de fecha cierta que acredite la propiedad adquirida con anterioridad a la inscripción del embargo, conforme fue tratado en el VII Pleno Casatorio Civil.

Para concluir con nuestro análisis, tenemos que el Estado una vez que realiza la inmatriculación, únicamente puede redimensionar el área inscrita en caso de superposición con otros predios inscritos, conforme a la Quinta Disposición Complementaria de la Directiva 002-2016/SBN; es decir, si A contase con un título público otorgado válidamente durante el procedimiento puede presentarlo y ello generaría que se concluya el área acreditada con el título de A; por el contrario, si A contase con el mismo título y buscara que el Estado lo reconozca como tal para que redimensione el área ya inmatriculada, ello no será posible en la medida que no se encuentre inscrito.

Consideramos que esto último genera una situación que amerita ser corregida por la misma Administración Pública, en la medida que el procedimiento regulado por la mencionada directiva concluye con la formación del título formal sustentado en el derecho de propiedad del Estado (título material), el mismo que -como ya ha sido indicado- tiene origen residual, es decir, en ausencia de propiedad privada o comunal, siendo que por su propia naturaleza debe garantizar el respeto a los derechos de propiedad existentes, independientemente de si se encuentran inscritos o no, pues como bien sabemos, el registro no constituye la propiedad.


* Las opiniones vertidas en el presente texto, son íntegramente personales y de ninguna manera vinculan ni representan una opinión institucional de la SBN.

[1] Distinto es el caso del Ministerio de Cultura que puede solicitar la inscripción conforme al artículo 13° de la Ley 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación, no en su condición de propietaria, sino de administradora.

[2] En diversas resoluciones del Tribunal Constitucional se señala lo siguiente:

La propiedad comunal existente en las comunidades campesinas no puede fundamentarse en el enfoque clásico de “propiedad” sobre el que se basa el derecho civil, toda vez que para los comuneros la tierra no constituye un mero bien económico, sino un elemento fundamental con componentes de carácter espiritual, cultural, social, etc.; por ello hay que valorar la relación especial de los pueblos indígenas (comunidades campesinas y nativas) con sus tierras y poner de relieve la acentuada interrelación del derecho a la propiedad comunal con derechos tales como la vida, integridad, identidad cultural, libertad de religión. (v. gr. STC exp. 04391-2011-PA/TC).

[3] Artículo IV del Título Preliminar del Código Civil.- La ley que establece excepciones o restringe derechos no se aplica por analogía.