Pico y placa: ¿es inconstitucional la restricción vehicular y aplicación de multas? 

Hoy, 22 de julio, comenzó la implementación en Lima de una de las estrategias de transporte más polémicas de la gestión del alcalde Jorge Muñoz, denominada ‘Pico y placa’.

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Es preciso mencionar que esta iniciativa se aplica en Lima como plan piloto, a propósito de los Juegos Panamericanos Lima 2019; sin embargo, el alcalde de Lima, Jorge Muñoz, aseguró que de tener éxito, se ampliaría de forma indefinida. Por el momento los vehículos no podrán circular en horarios de 06:00 a.m. a 10:00 a.m. y de 05:00 p.m. a 09:00 p.m.

La ordenanza municipal consiste en restringir de lunes a jueves, la circulación de autos en vías altamente congestionadas, en días y horarios establecidos, de acuerdo con el último número de placa (par o impar). Quienes incumplan la orden, serán multados con S/ 336 (8% de una UIT), desde el 5 de agosto, mediante fotopapeletas.

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A partir del 22 de julio tendrá efecto sobre los corredor Amarillo (Panamericana Norte, desde el Óvalo Naranjal-Evitamiento – Panamericana Sur, hasta el puente Alipio Ponce), Azul (av. Arequipa, av. Garcilaso, av. Tacna) y Rojo (av. Javier Prado, desde el óvalo Huarochir, av. Sánchez Carrión, av. La Marina).

Desde el 5 de agosto, sobre la av. Canadá y la Vía Expresa de Paseo de la República (desde Bajada de Armendáriz hasta la Plaza Grau).​

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Por un lado, hay quienes sostienen que en Lima no existen vías necesarias para soportar las rutas alternas y que esta medida generará aún más caos vehícular.

Sobre estas restricciones al derecho al libre transito, Legis.pe consultó con dos constitucionalistas, cuyas opiniones, colisionan entre sí.

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Para el constitucionalista Luciano López Flores se trata de una ordenanza inconstitucional. El letrado indicó que la ordenanza municipal publicada por la Municipalidad de Lima vulnera el derecho a la participación ciudadana en las decisiones públicas, establecida en el numeral 17 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú.

Además, también mencionó que la ordenanza viola el test de necesidad que es parte del principio de razonabilidad y proporcionalidad que el Tribunal Constitucional ha reconocido en toda su jurisprudencia. “(…) en los fundamentos de la ordenanza no da cuenta de las otras alternativas que comparada con las que se ha tomado que es la ‘Pico y placa'”.

En ese mismo sentido, agregó que toda autoridad debe fundamentar su decisión, luego de haber estudiado las otras posibilidades y escoger la menos gravosa. “Como no se da cuenta de esa comparación, entonces viola el test de necesidad del examen de razonabilidad y proporcionalidad dispuesta en la jurisprudencia constitucional. Desde ese punto de vista, sería inconstitucional, por irracional”, explicó.

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Finalmente, el reconocido constitucionalista aseguró que en el anexo de la ordenanza se menciona que este control restrictivo también aplicaría para las vías de Evitamiento y en la Panamericana Sur y Norte. Sin embargo, el abogado explicó que esto no es posible, ya que el propio Ministerio de Transporte (MTC) mediante un informe da cuenta que estas vías son de competencia nacional. “La autoridad municipal estaría tomando control de vías para las que no tiene competencia”, indicó.

En ese mismo sentido dijo que la aplicación de normas en zonas que no corresponden a la competencia municipal, ya ha sido declarado inconstitucional por el TC. Es así que recordó la sentencia del Tribunal Constitucional 00005-2017-AI, sobre el caso de fotopapeletas aprobadas mediante ordenanza municipal en Huarochirí. Esta norma se estuvo aplicando también en vías de carácter nacional, lo que propició que el supremo intérprete la declarara inconstitucional.

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Es una ordenanza que previamente no se ha cumplido con el deber de publicitarla, consensuarla en la opinión publica, lo cual para mí vulnera el derecho a participar en las decisiones públicas, que establece el numeral 17 del articulo segundo de la Constitución.

La norma viola el subtest de necesidad que es parte del principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad que ha reconocido el TC en su jurisprudencia, porque en los fundamentos de su ordenanza no da cuenta de las otras alternativas […]. Es deber de toda autoridad que cuando aplica una medida que restringe derechos fundamentales se debe haber estudiado una gama de probabilidades que, en la comparación, se escoja la que sea menos gravosa. En los fundamentos de la ordenanza no se menciona cuáles han sido las otras vías alternas que la autoridad municipal ha tomado en cuenta y que en cuya comparación, ‘Pico y placa’ termina siendo la menos grave y por eso la escogen. Como no se da cuenta de esa comparación, entonces viola el subtest de necesidad del examen de razonabilidad y proporcionalidad dispuesta por en la jurisprudencia constitucional. Desde ese punto de vista, sería inconstitucional, por irracional.

Luciano López concluyó mencionando que la norma municipal podría ser cuestionada por varias vías, entre ellas, contempló también la posibilidad de que los ciudadanos interpongan un hábeas corpus contra la ordenanza, en donde califiquen a esta ordenanza como autoaplicativa. “El habeas corpus procede ahorita sin necesidad de su aplicación al caso concreto”, opinó.

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Otra de las opciones que contempló fue la de interponer una acción de inconstitucionalidad e incluso, mediante control de barreras burocráticas de Indecopi.

Creo que puede ser cuestionada a través de varias vías. Como es una norma con rango de ley, se podría interponer una acción de inconstitucionalidad; sin embargo, también si es una norma de carácter municipal puede ser cuestionada por el Indecopi, incluso de oficio, por el control de barreras  burocráticas. Es más, los ciudadanos podrían interponer un hábeas corpus contra la ordenanza calificándola de autoaplicativa porque no necesita de ninguna otra norma para su implemenación. […] Procede hábeas corpus sin necesidad de su aplicación al caso concreto, entonces, veo que hay esas tres vías.

Por otro lado, Legis.pe también consultó con el constitucionalista y exmagistrado del Tribunal Constitucional, Víctor García Toma, quien opinó que existen dos razones que justifican esta medida restrictiva.

Para el letrado, la primera medida es que el tránsito vehicular en el Perú se ha convertido en un caos. El segundo, que el Perú necesita mostrarse ante el mundo como una ciudad ordenada para garantizar que los horarios de la celebración de los Juegos Panamericanos se desarrollen con normalidad.

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“Ya no existe la tesis de los derechos preferidos o las libertades preferidas”, señaló el constitucionalista. En ese mismo sentido, también opinó que la medida debe haber superado el test de necesidad, proporcionalidad e idoneidad para ser aplicada y que el encargado de hacer eso tendría que haber sido el cuerpo jurídico de la Municipalidad de Lima. Sobre esto, advirtió que estos test se realizan para evitar que, eventualmente, esa norma sea objeto de un cuestionamiento constitucional.

Todos los derechos son regulables, este podría ser el caso, hay dos razones para ello, la primera es que, en efecto, el transito vehicular en el Perú se ha convertido en un caos, pero lo segundo, es que estamos a puertas de un acontecimiento que es una vitrina al mundo y necesitamos mostrar lo mejor que podamos a la ciudad por un lado, y que los horarios de la celebración de los Panamericanos se lleven a cabo en el tiempo programado.

Creo que existen razones para que, luego de una ponderación, se entienda que eso es correcto […]. Ya no existe la tesis de los derechos preferidos o libertades preferidas. Aquí lo primero que tendríamos que justificar es por qué razones se interfiere o acota un derecho por encima de otro, para ese efecto hay que hacer un test. Si ese test es satisfecho la medida en términos técnicos es adecuada […]. Ese test lo tiene que hacer la autoridad que va a adoptar la medida, se entiende que el cuerpo jurídico de la Municipalidad para evitar que eventualmente esa norma sea objeto de un cuestionamiento constitucional”.

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‘Pico y placa’ en Colombia 

Pico y placa fue implementada inicialmente en la ciudad de Bogotá durante la gestión del exalcalde Enrique Peñalosa, en 1998. Esta medida buscaba mitigar la congestión en las horas punta y tratar de distribuir la demanda hacia otros horarios.

En un inicio, la restricción aplicaba en solo en horas de la mañana entre las 7:00 y las 9:00 horas y en las tardes entre las 17:30 y las 19:30 horas.

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Poco después, ampliaron los horarios y el número de dígitos para el control, pues el monitoreo vehicular de esta medida se ejecuta de acuerdo con el último dígito de placa de un vehículo. Es por eso que cada año se rota el día de restricción vehicular.

Según un estudio de 2005, una vez terminada la hora de restricción impuesta en Bogotá, se presentaba un alto índice de número de vehículos en circulación, incrementándose considerablemente el flujo vehicular y el índice de la accidentalidad.