Detracciones IGV: ¿La necesidad de un urgente replanteamiento en sede constitucional?

Sumario: 1. Estado de la reforma tributaria: delegación de facultades; 2. Operatividad del “régimen de detracciones del IGV – SPOT”: ¿cómo funciona?; 3. Razones que justificaron su validación constitucional: ¿se cumplieron los objetivos de política fiscal?; 4. Negativo impacto de las detracciones sobre empresas formales: ¿confiscación constitucionalizada?


1. Estado de la reforma tributaria: delegación de facultades

En medio de la vorágine política-jurisdiccional por la que actualmente viene atravesando nuestro país (y que naturalmente repercute en las variables económicas), un aspecto que está pasando desapercibido es el asociado a la delegación de facultades en materia legislativas – tributarias concedidas por el poder legislativo a favor del poder ejecutivo, específicamente al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para legislar vía decretos legislativos (en un plazo de 60 días), sobre ciertos tópicos de materia hacendística y otros con el fin de reactivar la economía nacional.

Así, días atrás se han venido expidiendo los primeros decretos y medidas que teóricamente están destinadas a combatir la evasión y elusión tributaria, mediante la masificación de comprobantes de pago electrónicos, certificados digitales, eliminación “de empresas de fachadas para traslado de beneficios”, identificación del beneficiario final de personas jurídicas empresariales bajo sanción (verdadero titular de una compañía), test del beneficio para el caso de compañía vinculadas, quienes de ahora en adelante deberán demostrar materialidad y justificar la realización de sus transacciones intragrupo económico.

No obstante, dentro del paquete de medidas que el MEF igualmente ha solicitado al Parlamento se encuentra la referida al “perfeccionamiento” del Sistema de Pagos de Obligaciones Tributarias con el Gobierno Central (SPOT), o coloquialmente denominado Régimen de detracciones del IGV.

2. Operatividad del “Régimen de detracciones del IGV – SPOT¿cómo funciona?

Desde su dación original vía el Decreto Legislativo 940, la RS que lo regula y las sucesivas normas modificatorias expedidas en el devenir de los años, se han ido incorporando al SPOT una mayor cantidad de bienes y servicios sujetos al sistema, así como un incremento en sus porcentajes (servicios en general, alquileres, transporte, primera venta de inmuebles por el constructor, entre otros).

En resumen, la estructura del sistema consiste en que los proveedores de bienes y servicios sujetos al régimen deben sufrir una extracción porcentual del valor de sus operaciones, el cual debe ser depositado por sus clientes en una cuenta corriente del Banco de la Nación (BN) de titularidad (a nuestro juicio nominal) del contribuyente.

Por tanto, los proveedores no reciben el íntegro de lo que en rigor les corresponde, siendo que el Estado, de esa manera “se asegura” el pago de los tributos a cargo del contribuyente obligado a soportar la extracción pecuniaria. Asimismo, las cuentas corrientes del SPOT en el BN tienen la naturaleza de intangibles e inembargables… salvo para la SUNAT.

En paralelo, se establecieron una serie de obligaciones formales (a nivel de comprobantes de pago, registros de compras, ventas, cuentas, vouchers bancarios, constancias, guías, códigos, etc.), los cuales hacían más compleja su debida ejecución.

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Naturalmente, y como no podía ser de otra forma, para el legislador tributario, el incumplimiento implica y sigue determinando la comisión de infracciones y sanciones para el obligado incumplidor. Con lo cual se evidencia una mayor lesividad tributaria en perjuicio de la actividad empresarial.

3. Razones que justificaron su validación constitucional¿se cumplieron los objetivos de política fiscal?

En el contexto espacio-tiempo, la instauración del régimen de detracciones “justificó” su viabilidad en la medida que el país “atravesaba un ingente clima de evasión e incumplimiento tributario”, por lo que dicha medida se encontraba destinada a paliar tal adversa situación. De ello, aproximadamente han transcurrido más de 10 años.

Incluso, en su momento, en forma cuestionable el SPOT fue validado en sede constitucional mediante la STC recaída en el expediente 03769-2010-PA/TC y otras (bajo argumentos como, entre otros, su no confiscatoriedad, no vulneración de la igualdad tributaria y en buena cuenta no se trataba de un tributo ya que cabía su devolución). Fallo que incluso arguyó los denominados deberes de colaboración y solidaridad (desde la perspectiva peruana) a cargo de los contribuyentes.

En otras palabras, se convalidó constitucionalmente, que los contribuyentes debían soportar el costo financiero, comercial, logístico y administrativo que significa su implementación, control y debido cumplimiento. Trasladándose de esa manera hacia los administrados, parte de la labor de control y fiscalización de la SUNAT así como, obviarse la materialización de una óptima política fiscal de parte del MEF.

Pues bien, luego de aproximadamente a 10 años de su dación, el contexto tributario de incumplimiento, evasión e informalidad siguen en crecimiento dadas las variables numéricas expuestas por el MEF / SUNAT, por ejemplo, tratándose del IGV el grado de evasión actualmente bordea el 36% y el 57% en el caso del Impuesto a la Renta). Lo cual, nos lleva a reflexionar que el sistema no ha resuelto el problema de fondo y menos cumplido los objetivos trazados que “justificaron y constitucionalizaron” su creación, bien sea por gestión y/o diseño y/o complejidad o finalmente porque la rigidez que progresivamente ha venido sufriendo ha ocasionado un efecto contraproducente: mayor informalidad así como malas y públicas prácticas, como se ha observado en el caso de las ciertos procedimientos de devolución.

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4. Negativo impacto de las detracciones sobre empresas formales¿confiscación constitucionalizada?

El sistema en el caso de empresas formales ha generado serios perjuicios, sobre todo el relacionado a su creciente descapitalización; dado que en un afán de hacer suyo los fondos que aparentemente eran de titularidad del contribuyente, estos eran progresivamente ingresados en recaudación bajo argumentos sumamente criticables, valiéndose por ejemplo, de notificaciones a través del Buzón – SOL que en su momento no garantizaban un debido derecho de defensa del administrado, más aún cuando la usanza de tal forma de notificación no era tan difundida o no era una práctica común entre los contribuyentes (que incluso se observa hasta hoy por errores involuntarios hasta en principales contribuyentes dada la magnitud y volumen de operaciones que manejan diariamente o por la complejidad de sus operaciones y/o líneas de negocios o bien por errores de los responsables de los controles contables/administrativos).

En otros caso, con mayor suerte, al tener conocimiento del potencial ingreso en recaudación, los administrados tenían que recurrir a la interposición de recursos de reconsideración (incurriendo en mayores costos / tiempo / costos de oportunidad / costos transaccionales), dándose con la sorpresa que la SUNAT no tenía regulado a nivel operativo un sistema de devolución o restitución de los fondos indebidamente ingresados en recaudación, situación que varios años después determinó la regulación de las llamadas reimputaciones y el establecimiento de mecanismos virtuales, para su utilización. Clara muestra de financiamiento forzoso del sector privado a favor del fisco (¿confiscación?).

Asimismo, tampoco fueron ni son ajenos los casos de contribuyentes formales quienes producto de su giro negocial teniendo una gran cantidad de crédito fiscal del IGV acumulado, producto de sus compras y servicios locales gravados, a la par tenían una abultada cantidad de detracciones en sus cuentas sin poder aplicar. En suma, desde varias aristas mayores sobrecostos. Claro, la respuesta facilista que obtenían (y se sigue obteniendo) radicaba en que se encontraban “habilitados a solicitar la devolución”. Sin embargo, en los hechos dichos procedimientos implican y siguen significando una serie de trabas y demoras que desalentaban y siguen desalentando a las empresas formales. Tan igual como sucede hasta hoy (es más, se conoce el caso de empresas que han dejado de operar en la medida que el margen de rentabilidad con las detracciones a cuestas, ya no les resultaba atractivo, o peor aún, en el caso de empresas ubicadas en la zona de amazonia, ante oportunidades de inversión, se han visto imposibilitadas a concretar eventuales operaciones y/o  negocios fuera de zona, no solo por el riesgo de perder el beneficio exoneratorio, sino también porque las detracciones implicaban perder gran parte de sus utilidades proyectadas).

Pues bien, el MEF siguiendo su línea recaudatoria desde antes de la dación de las facultades delegadas, ha venido exponiendo públicamente la necesidad de “mejorar” el Sistema de Detracciones del IGV” para lo cual, contradictoriamente ha señalado que se revisarán las causales de ingreso en recaudación y otras asociadas al citado régimen, pero claro, en perjuicio de los empresarios formales.

Por lo que avistamos, el capital de trabajo de tales empresas se verían aún más afectados con ingresos en recaudaciones que ya tendría visos de confiscatoriedad (por no decir de voracidad fiscal).

Sin embargo, lo que la hacienda nacional parece haber olvidado es que el Régimen de Detracciones, al igual que el de Retenciones (que fuera el primero), así como el de Percepciones, tienen una naturaleza estrictamente temporal en un sistema tributario sano y bien gestionado. (Características ausentes en el nuestro).

Cosa que no se observa en la experiencia peruana, tan igual como sucede con el ITF, impuesto que fuera sucesivamente prorrogado (impuesto a los créditos, denominado por la doctrina como Bad Tax y cuya duración debe ser breve, dado que no grava capacidad contributiva), o paradójicamente como acontece con el ITAN (Impuesto “TEMPORAL” a los Activos Netos, tributo que reemplazó al declarado inconstitucional Anticipo Adicional del Impuesto a la Renta hace ya más de 18 años aproximadamente y que aún sigue vigente, haciendo más complejo el quehacer empresarial, pues se han ido sumando una serie de obligaciones formales en forma paralela o sucesivas, por ejemplo, luego de la liquidación y presentación de las DJA’s del IR).

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Por consiguiente, una vez más tenemos una muestra más que el “revisar”, bajo supuesta mejoras el SPOT, en su extremo de ingreso en recaudación y otros, se erige como otra medida más efectista que técnica y que va en contra de la tan anunciada reactivación económica, pues bajo qué parámetros técnicos se anhela reactivar la frenada economía nacional si se pretende seguir descapitalizando aún más a las empresas formales haciendo más intensos los ingresos en recaudación de sus fondos (de los que ni siquiera tienen disposición y sobre los que bien podrían habilitarse como de libre disponibilidad en situaciones excepcionales y contingentes, como pudiera ser ante riesgos y/o falta de flujos de corto, mediano o largo plazo, paralización de operaciones, desastres naturales, potenciales quiebras, necesidad de financiamiento o flujos inmediatos para inversión o continuidad de la unidad empresarial, proyección de resultados negativos, sea por factores endógenos como exógenos, entre otros; que en suma, implicarían poner en riesgo el núcleo duro de los derechos que contemplan el régimen constitucional empresarial).

Por el contrario, una señal que directamente impactaría en manera positiva en la economía seria la verdadera flexibilización y/o retiro progresivo del régimen de detracciones del IGV hasta finalmente su desaparición (o manteniéndolo en aquellos contribuyentes informales o con probadas malas prácticas fiscales).

En función a todo lo expuesto, deviene en imperativo una nueva evaluación del Régimen de Detracciones del IGV en sede constitucional y su replanteo (tan igual como el MEF propone con énfasis en relación a las exoneraciones). Máxime la actual coyuntura por la que atraviesa el país. La verdadera reactivación o el tan anunciado shock de inversiones que inyecten dinamismo a la economía nacional no pueden esperar más.

Doctor Luis Farfán Falcón

 

Abogado USMP. Egresado de Maestría en Tributación y Fiscalidad Internacional USMP. Postitulo en Tributación PUCP, Diploma de Posgrado en Tributación Internacional UPC. Diploma en Administración y Gestión Pública en la Escuela de Posgrado del CAEN. Especialización en Derecho Financiero PEE – ESAN. Docente universitario en cursos de tributación USMP y antes del Centro de Extensión de la Facultad de Contabilidad de la UNMSM. Ha laborado en la División Tributaria del Estudio Caballero Bustamante y miembro de su comité de redacción (Hoy Thomson Reuters), Banco Wiese Sudameris (hoy Scotiabank SAA), Opus Perú SAC. Coautor y partícipe en libros de tributación, artículos y expositor en temas tributarios. Actualmente socio en Farfán Falcón Fiscalizaciones & Asesoría Tributaria.