¿Cuál es la vía para demandar la nulidad de títulos expedidos por Cofopri? [Casación 454-2017, Cusco]

Fundamento destacado: Décimo segundo.- Que, en esa perspectiva, si bien se ha expedido pronunciamiento inhibitorio, estando a que lo pretendido es la nulidad de acto administrativo[7], su impugnación corresponde efectuarse en la vía contencioso administrativa bajo las las normas que regulan la actividad del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, debiendo reconducir los presentes autos al Juzgado Contencioso Administrativo competente para el conocimiento de los autos.


Sumilla: En el presente caso lo que se cuestiona es el título expedido por un Organismo Público Descentralizado del Estado, cuya intervención es de naturaleza administrativa pues es una declaración de una entidad que, en el marco de las normas de derecho público, está destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta; por consiguiente, la forma de cuestionar dicho acto es el del proceso contencioso administrativo en cuanto así lo dispone el artículo 3 de la Ley número 27584.

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CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA CIVIL TRANSITORIA
CASACIÓN 454-2017, CUSCO

Lima, ocho de junio de dos mil dieciocho.-

LA SALA CIVIL TRANSITORIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA: Vista la causa número cuatrocientos cincuenta y cuatro – dos mil diecisiete, en Audiencia Pública llevada a cabo en la fecha; y producida la votación con arreglo a ley, emite la siguiente sentencia:

1.- MATERIA DEL RECURSO DE CASACIÓN:

Viene a conocimiento de este Supremo Tribunal el recurso de casación interpuesto por Bernardina Sebastiana Menzala Quispe de Atoccza a fojas quinientos seis, contra la sentencia de vista de fojas cuatrocientos noventa y cuatro, de fecha ocho de noviembre de dos mil dieciséis, emitida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cusco, que revoca la sentencia apelada de fojas cuatrocientos treinta y uno, de fecha catorce de julio de dos mil dieciséis, que declara fundada la demanda sobre Nulidad de Acto Jurídico; y reformándola, declara improcedente la misma, en los seguidos por Bernardina Sebastiana Menzala Quispe de Atoccza contra la Municipalidad Provincial de Quispicanchi y otros.

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2.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN:

Por resolución de fecha cuatro de abril de dos mil diecisiete corriente a fojas treinta y tres del cuaderno de casación, se ha declarado procedente el recurso de su propósito por las siguientes causales denunciadas: a) Infracción normativa material del artículo 219 incisos 3, 4, 5 y 8 del Código Civil: alegando que la Sala Superior ha inaplicado las citadas normas, aplicando en forma nada correcta y sin fundamento la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto Supremo número 039-2000-MTC, abdicando de las facultades del Poder Judicial, y alejándose de la jurisprudencia del caso, incluso emitida por la misma Sala; y, b) Infracción normativa procesal del artículo 139 inciso 5 de la Constitución Política del Perú, alegando que la sentencia de vista no tiene ninguna motivación, solo transcribe una norma de carácter inferior al Código Civil, que deberían ser aplicables

3.- ANTECEDENTES:

DEMANDA:

3.1 La demandante pretende la Nulidad del Acto Jurídico y el instrumento que lo contiene, consistente en el título de propiedad gratuito expedido por la Municipalidad Provincial de Quispicanchi, por cuanto el objeto del documento es física y jurídicamente imposible, su fin es completamente ilícito, existe simulación absoluta y es contrario a las leyes que interesan el orden público y a las buenas costumbres; acumulativamente se demanda la nulidad de la inscripción de dicho acto jurídico ante los Registros Públicos del Cusco. Del mismo modo, contra Avelino Gonzáles Ventura demanda el pago por Indemnización de Daños y Perjuicios por la suma no menor de treinta y cinco mil soles (S/35,000.00).

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3.2 Alega que, conjuntamente con sus hermanos han sido declarados herederos de sus padres, conforme al testimonio de sucesión intestada de fecha veintisiete de abril de dos mil once. Que, su padre Luis Menzala Qquesehuallpa ha llegado a ser propietario, entre otros bienes inmuebles, de la casa ubicada en la calle San Martín de la ciudad de Andahuaylillas, signado como Lote 8 de la Manzana D2, de una extensión total de ciento cuarenta y siete punto sesenta y nueve metros lineales (147.69 ml).

3.3 Que, dado el grado de confianza que tenía su difunto padre con su hija Eulogia Menzala Quispe y su conviviente Avelino Gonzáles Ventura es que le entrega, mediante documento suscrito ante el Juez de Paz del Distrito de Andahuaylillas, la conducción de sus inmuebles, con fecha veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y nueve, conservando el derecho de propiedad y reservándose el derecho a efectuar una división y participación posterior entre sus hijos.

3.4 Que, aprovechándose de su condición de hija, es que el demandado y la hermana de la recurrente (en situación de sumisión y sometimiento por parte de su conviviente) realizan trámites ante el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI a fin de obtener el título de propiedad correspondiente en una campaña de titulación, donde intervenía también la Municipalidad Provincial de Quispicanchi. Otorgándoseles, finalmente, el referido documento, el cual fue posteriormente inscrito en Registros Públicos en la Partida número P31005065.

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3.5 Señala que no solo se determina que el fin sea ilícito, sino también el objeto, en tanto el documento de encargatura de conducción es física y jurídicamente imposible; asimismo, existe simulación absoluta por cuanto después de haber llegado a efectuar los trámites ante el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI respecto a estos inmuebles, los demandados han llegado a suscribir el documento denominado Acta de Aclaración relativo al acta de disolución de la unión de hecho donde, al menos la demandada, llegó a reconocer que estos inmuebles, entre ellos el de la calle San Martín, es de propiedad de la sucesión hereditaria de Menzala Quispe

3.6 Refiere que existiendo un acto por el cual se encomienda al demandado que conduzca los inmuebles antes señalados y en especial el ubicado en la calle San Martin del distrito de Andahuaylillas, y en tanto la conviviente viene a ser la hija del encomendado, no procede la titulación, por lo que el objeto es física y jurídicamente imposible, ya que la titulación debería de haberse efectuado a nombre de sus padres.

Contestación de la demanda del demandado Avelino Gonzáles Ventura:

3.7 El demandado sostiene mediante escrito de fojas ciento veinticuatro, que el demandante no ha indicado la causal de nulidad, conforme al artículo 219 del Código Civil. Del mismo modo, no acredita fehacientemente el derecho de propiedad que supuestamente les asiste.

3.8 Indica que en todo momento ha demostrado buena fe en su actuar, tal es así que desde antes de obtener la titulación a su favor- esto es, el uno de junio de dos mil cinco, conjuntamente con su ex conviviente ha presentado en instancia administrativa la documentación pertinente para dicho efecto. Siendo el inmueble sub litis de su propiedad, por lo que resultan falsas las imputaciones demandadas.

3.9 Refiere que la titulación del inmueble se hizo a través de un proceso largo ante las oficinas del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y de la Municipalidad Provincial de Quispicanchi, sin haber existido oposición a la titulación de parte de la demandante ni de los herederos; por el contrario, su ex conviviente (heredera) firmó y aceptó los formatos correspondientes, y al momento de la separación de bienes no objetó que el inmueble se quedaba con el ahora demandado.

3.10 De lo antes dicho, resulta de mala fe el actuar de la demandante, el cual no se condice con la doctrina de los hechos propios, que deriva del principio de que las personas deben actuar en base al principio de buena fe.

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3.11 Finalmente, precisa que la vía idónea para cuestionar Títulos de Propiedad por el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI o el PETT corresponde al proceso Contencioso – Administrativo, por lo que la demanda no solo debe ser declarada infundada, siendo de plano improcedente.

Contestación de la demanda de la Municipalidad Provincial de Quispicanchi, que señala:

3.12 Mediante escrito de fojas ciento cuarenta y ocho, el demandado Municipalidad Provincial de Quispicanchi absuelve la demanda señalando que mediante convenio de Delegación se delega todo el asesoramiento técnico al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI a efectos de establecer la titularidad del predio materia de litigio, por lo que la Municipalidad emplazada no ostenta ninguna injerencia en el referido proceso de formalización, limitándose sólo a participar en la dación del título registrado de propiedad urbana esto por existir un convenio de delegación.

3.13 Se establece que en la causa o fin se produce la conjunción, tanto del aspecto subjetivo como el objetivo de la causa; por tanto, cuando este primer aspecto no se condice con el Ordenamiento Jurídico y lo vulnera, se habrá configurado una causa o fin ilícito, que determinará que el acto jurídico resulte nulo. Requisito que en el presente caso no concurre, ni ha sido determinada por la demandante.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante sentencia de fecha catorce de julio de dos mil dieciséis, se resolvió declarar fundada la demanda, por ende, nulo el acto jurídico y el documento que lo contiene consistente en el título de propiedad gratuito del predio sub litis, y nulidad de su inscripción en Registros Públicos; e infundada la Indemnización por Daños Perjuicios, bajo los siguientes argumentos:

3.14 Respecto a la causal invocada de fin ilícito se ha acreditado que la parte demandada conocía que los propietarios del bien materia del presente proceso fueron Luis Menzala Quesehuallpa y Guadalupe Quispe Choqueccahua, quienes le encargaron únicamente la administración del inmueble hasta que se divida entre sus hijos; configurándose un fin no tutelado por el derecho objetivo.

3.15 Respecto a la pretensión acumulativa de Indemnización de Daños y Perjuicios, se tiene que no ha sido acreditada; asimismo, no han concurrido los requisitos para verificar su existencia, como lo son: la antijuricidad, el daño, el nexo de causalidad y el factor de atribución. Los cuales deben concurrir de forma conjunta por lo que si uno de los requisitos no llegara a acreditarse no resultaría amparable la solicitud de pago de Indemnización por Daños y Perjuicios.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA:

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sala Superior mediante sentencia de vista de fecha ocho de noviembre de dos mil dieciséis, resolvió revocar la misma sentencia, en el extremo que declara fundada la demanda; y reformándola, la declara improcedente, expresando como argumentos:

3.16 Que, la Cuarta Disposición Transitoria Complementaria y Final del Decreto Supremo número 039-2000-MTC – Reglamento de Normas que Regulan la Organización y Funciones de los Órganos de COFOPRI, responsables del conocimiento y la solución de medios impugnatorios establece: “En aplicación de lo dispuesto en el artículo 17 del Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción de Acceso a la Propiedad Formal, precisase que una vez expedido el título de propiedad individual por Comisión de Formalización de la Propiedad Informal, e inscrito en Registro Predial Urbano será improcedente la interposición de cualquier acción, pretensión o procedimiento alguno destinado a cuestionar la validez del referido título e inscripción, y por lo tanto, del derecho de propiedad contenido en el mismo. Los jueces procederán de oficio o a pedido de parte a declarar improcedente la demanda, bajo responsabilidad civil, administrativa y penal. En tal sentido, el interesado que considere vulnerado su derecho con la expedición del referido título de propiedad por parte de Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, solo podrá solicitar el pago de una Indemnización por Daños y Perjuicios, la cual será asumida por el titular del derecho inscrito (…).”

4.- FUNDAMENTOS DE ESTA SALA SUPREMA

PRIMERO.- Que, el recurso de casación tiene como fines esenciales la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional de la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el artículo 384 del Código Procesal Civil.

SEGUNDO.- Que, respecto a la causal de infracción normativa, según Monroy Cabra, “Se entiende por causal (de casación) el motivo que establece la ley para la procedencia del recurso (…)”[1] . A decir de De Pina: “El recurso de casación ha de fundarse en motivos previamente señalados en la ley. Puede interponerse por infracción de ley o por quebrantamiento de forma. Los motivos de casación por infracción de ley se refieren a la violación en el fallo de leyes que debieran aplicarse al caso, a la falta de congruencia de la resolución judicial con las pretensiones deducidas por las partes, a la falta de competencia etc.; los motivos de la casación por quebrantamiento de forma afectan (….) a infracciones en el procedimiento” [2] . En ese sentido Escobar Forno, señala: “Es cierto que todas las causales supone una violación de ley, pero esta violación puede darse en la forma o en el fondo”[3] .

 TERCERO.- Que, se ha declarado procedente el recurso de casación por las causales de infracción normativa procesal y material. Teniendo en cuenta ello, es de advertirse que conforme lo dispone el artículo 396 del Código Procesal Civil, cuando se declara fundado el recurso de casación por vulneraciones a las normas que garantizan el debido proceso o las infracciones de las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales en todos los supuestos se debe devolver el proceso a la instancia inferior para que emita una nuevo fallo, mientras que si se declara fundado el recurso por las otras causales contempladas en el artículo 386 del Código Procesal Civil, la Sala Suprema actuando en sede de instancia deberá resolver el conflicto según su naturaleza. Es por ello, que la revisión de las causales por las que ha sido declarado procedente el recurso de casación debe comenzar por el análisis de la alegación de vulneración a las normas que garantizan el derecho a un debido proceso.

CUARTO. – Que, respecto a los errores in procedendo, este Supremo Colegiado ha considerado pertinente verificar si ha existido contravención de las normas que garantizan el debido proceso y la motivación de las resoluciones.

QUINTO.- Que, la causal de la infracción normativa procesal materia de análisis se configura, entre otros supuestos, en los casos en los que en el desarrollo del proceso, no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento o si la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente, en clara trasgresión de la normatividad vigente y de los estadios superlativos del procedimiento.

SEXTO.- Que, el principio denominado motivación de los fallos judiciales, constituye un valor jurídico que rebasa el interés de los justiciables por cuanto se fundamenta en principios de orden jurídico, pues la declaración del derecho en un caso concreto, es una facultad del Juzgador que por imperio del artículo 138 de la Constitución Política del Perú, impone una exigencia social de que la comunidad sienta como un valor jurídico, denominado, fundamentación o motivación de la sentencia; el mismo que se encuentra consagrado en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución Política del Perú, concordante con el artículo 12 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial e incisos 3 y 4 del artículo 122 y 50 inciso 6 del Código Procesal Civil.

SÉTIMO.- Que, el principio de la motivación de los fallos judiciales constituye una exigencia que está regulada como garantía constitucional, consagrada en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución Política del Perú, el cual asegura la publicidad de las razones que tuvieron en cuenta los jueces para pronunciar sus sentencias, ella resguarda a los particulares y a la colectividad de las decisiones arbitrarias de los jueces, quienes de este modo no pueden ampararse en imprecisiones subjetivas ni decir las causas a capricho, sino que están obligados a enunciar las pruebas en que sostienen sus juicios y a valorarlas racionalmente; en tal sentido, la falta de motivación no puede consistir, simplemente, en que el juzgador no exponga la línea de razonamiento que lo determina a decidir la controversia, sino también en no ponderar los elementos introducidos en el proceso de acuerdo con el sistema legal, es decir, no justificar suficientemente la parte resolutiva de la sentencia a fin de legitimarla. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional señala que “el derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales es una garantía del justiciable frente a la arbitrariedad judicial y garantiza que las resoluciones judiciales no se encuentren justificados en el mero capricho de los magistrados, sino en datos objetivos que proporciona el ordenamiento jurídico o los que se deriven del caso”. [4]

OCTAVO. – Que, a su vez, el principio precedente de motivación de los fallos judiciales tiene como vicio procesal dos manifestaciones: i) La falta de motivación; y, ii) La defectuosa motivación, la cual a su vez se divide en tres agravios procesales: a) Motivación aparente; b) Motivación insuficiente; y, c) Motivación defectuosa en sentido estricto; en ese sentido y coincidiendo con la doctrina, la motivación aparente se da cuando la decisión se basa en pruebas no actuadas o en hechos no ocurridos; la motivación insuficiente, que se presenta cuando vulnera el principio de la razón suficiente y la motivación defectuosa, se presenta cuando el razonamiento del Juez viola los principios lógicos y las reglas de la experiencia.

NOVENO.- Que, el derecho a la Tutela Jurisdiccional Efectiva, es aquel que tiene toda persona sea natural o jurídica a ser parte de un proceso, no se trata de un derecho incondicional sino que se requiere el cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma; proceso en el que deberá recibir respuestas motivadas a sus pretensiones o alegaciones. Tal como lo ha precisado esta Suprema Corte en la Casación 1635-2008-Lima: “El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos entre los que destacan el acceso a la justicia, es decir, el derecho de cualquier justiciable de promover la actividad jurisdiccional del Estado, sin que se obstruya, impida o disuada irrazonablemente; también comprende el derecho a la efectividad de las resoluciones judiciales (…)”.

DÉCIMO.- Que, de la revisión de la recurrida se advierte que la Sala de Mérito, resuelve la improcedencia de la demanda, señalando como fundamento principal que en aplicación del artículo 17 del Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad informal, aprobado por el Decreto Supremo número 009-99-MTC, las reclamaciones e impugnaciones correspondientes se dirigirán contra el titular inscrito y de ser amparadas únicamente darán lugar a una indemnización; es decir, de manera tácita sustenta que una inscripción registral ante el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI, no puede ser declarada nula sino que, únicamente podría dar lugar a una indemnización.

DÉCIMO PRIMERO.- Que, sobre el particular, cabe mencionar que contrariamente a lo expuesto por la Sala Superior, la Cuarta Disposición Transitoria, Complementaria y Final del Decreto Supremo número 039-2009- MTC ha sido expulsada del ordenamiento legal, en virtud de una Acción Popular, Expediente número 1285-2006 de fecha once de mayo de dos mil siete[5], por lo que la Sala de Mérito habría vulnerado el deber de motivación de las resoluciones judiciales así como la tutela judicial efectiva al incurrir en motivación aparente, no obstante ello, este Tribunal Supremo considera pertinente señalar que en el presente caso lo que se cuestiona es el título expedido por un Organismo Público Descentralizado del Estado, cuya intervención es de naturaleza administrativa pues es una declaración emitida por una entidad que, en el marco de las normas de derecho público, está destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta; por consiguiente, la forma de cuestionar dicho acto es el del proceso contencioso administrativo en cuanto así lo dispone el artículo 3 de la Ley número 27584.[6]

DÉCIMO SEGUNDO.- Que, en esa perspectiva, si bien se ha expedido pronunciamiento inhibitorio, estando a que lo pretendido es la nulidad de acto administrativo[7], su impugnación corresponde efectuarse en la vía contencioso administrativa bajo las las normas que regulan la actividad del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, debiendo reconducir los presentes autos al Juzgado Contencioso Administrativo competente para el conocimiento de los autos.

DÉCIMO TERCERO.- Que, en cuanto a las infracciones materiales denunciadas referidas a la inaplicación de los incisos 3, 4, 5 y 8 del artículo 219 del Código Civil, esta Sala Suprema considera que las mismas deben desestimarse, en tanto la Sala superior ha expedido un pronunciamiento inhibitorio, sin pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, y que la controversia corresponde ser dilucidada en la vía contenciosa administrativa, consecuentemente el recurso deviene en infundado, debiendo procederse con arreglo a lo establecido en los considerandos precedentes.

5.- DECISIÓN:

Estando a las consideraciones expuestas y de conformidad con los artículos 12 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 397 del Código Procesal Civil, declararon: INFUNDADO el recurso de casación interpuesto por Bernardina Sebastiana Menzala Quispe de Atoccza a fojas quinientos seis; en consecuencia, NO CASARON la sentencia de vista de fojas cuatrocientos noventa y cuatro, de fecha ocho de noviembre de dos mil dieciséis, emitida por la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Cusco; DISPUSIERON la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, bajo responsabilidad; en los seguidos por Bernardina Sebastiana Menzala Quispe de Atoccza contra el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y otros, sobre Nulidad de Acto Jurídico; y los devolvieron. Integra esta Sala el Juez Supremo Señor Calderón Puertas por licencia del Juez Supremo Señor De La Barra Barrera. Ponente Señora Céspedes Cabala, Jueza Suprema.-

S.S.

ROMERO DÍAZ
CABELLO MATAMALA
CÉSPEDES CABALA
CALDERÓN PUERTAS
ORDÓÑEZ ALCÁNTARA


[1] Monroy Cabra, Marco Gerardo, Principios de Derecho Procesal Civil, Segunda edición, Editorial Temis Librería, Bogotá Colombia, 1979, p. 359

[2] De Pina Rafael, Principios de derecho Procesal Civil, Ediciones Jurídicas Hispano Americanas, México D.F., 1940, p. 222

[3] Escobar Fornos Iván, Introducción al Proceso, Editorial Temis, Bogotá, Colombia, 1990, p. 241.

[4] Fundamento jurídico cuatro de la Sentencia del Tribunal Constitucional N° 04295-2007-PHC/TC.

[5] El A quo declaró fundada en parte la demanda, decretando la inconstitucionalidad sólo del párrafo de la indicada Cuarta Disposición, referido a que los jueces procederán de oficio o a pedido de parte a declarar la improcedencia de la demanda destinada a cuestionar la validez del Título de Propiedad otorgado por Cofopri, bajo responsabilidad civil, administrativa y penal (…) en tanto no se instale el Sistema Arbitral Especial, la referida solicitud deberá ejercitarse en vía de acción ante el Poder Judicial (…). Por ello consideró que dicha disposición trasgrede el principio de la función jurisdiccional y la independencia en el ejercicio de esta, contenido en los artículos 139 inciso 2 de la Constitución Política del Estado y 2 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial y desestimó los demás extremos solicitados.

[6] Artículo 3.- “Las actuaciones de la administración pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo (…)”

[7] Las nulidades civiles se conciben como sanción por la ausencia o alteración de un elemento constitutivo del acto, en cambio, las nulidades administrativas no dependen exclusivamente del elemento viciado, sino de la importancia de la infracción al orden jurídico, es decir, de la significación y gravedad del vicio. Dromi Roberto, Derecho Administrativo Tomo I, Ciudad Argentina, Editora de Ciencia y Cultura – Gaceta Jurídica Sociedad Anónima, impreso Lima – Perú, Pág. 380.

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