¿Muerta y enterrada? ¿El fin de la conciliación extrajudicial en el Perú? Hablan las cifras oficiales

Hablan las cifras oficiales del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de los años 2001 al 2017, de los Centros de Conciliación extrajudicial gratuitos y privados en el Perú. Crónica y reflexiones en torno al debate sobre el fin de la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial en el Perú.

Una de las primeras alertas sobre el tema la dio en redes sociales Carlos Castillo Rafael, a través de su Consejo Peruano de la Conciliación Extrajudicial, donde anunciaba que se había publicado el proyecto de reforma del Decreto Legislativo N° 768 (Código Procesal Civil) en el portal del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

Posteriormente, casi en una pelea cuerpo a cuerpo, Jaime David Abanto Torres, junto con Martin Pinedo Aubian y muchos otros destacados abogados, defendieron la importancia de la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso, frente a la pretendida eliminación que hacía la iniciativa. El proyecto, en forma muy escueta, tanto en su Exposición de Motivos, cuanto en el articulado (en ambos casos, se hace en pocos renglones y sin el mayor sustento), indica que la conciliación extrajudicial ya no sería un requisito de procedibilidad para la interposición de demandas judiciales, dejando sin efecto más de 20 años de un trabajo (iniciado el siglo pasado), que buscaba en un sentido ideal y mediato crear una cultura de paz y en un sentido pragmático e inmediato actuar de filtro ante la sobrecarga del Poder Judicial.

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La defensa se realizó a través de sendas opiniones, tanto en redes sociales cuanto en portales especializados como Legis.pe y Laley.pe, donde detractores y defensores de la obligatoriedad expusieron sus motivos. Incluso el actual director de la DCMA, Christian Fernández-Prada Biasca, participó con otros ponentes en un debate organizado a instancia de Fort Ninamancco Córdova, condiscípulo de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de San Marcos, dentro de su cátedra en la Universidad San Ignacio de Loyola.

Así se vivió el debate sobre la obligatoriedad de la conciliación en la USIL [Vídeo]

Providencialmente, toda esta discusión se dio en el marco de la publicación de Jurídica Nº 685 (semanario de El Peruano), con un número especial dedicado a la conciliación en nuestro país: “Reflexiones tras 20 años de vigencia”. Ahí se hicieron aportes puntuales sobre la obligatoriedad, pero más se abonó en el sentido que la ley de conciliación extrajudicial, dada ya hace más de 20 años, necesitaba algunas reformas, para que no sea instrumentalizada y cumpla con su función.

Para contribuir con el desconcierto generado a partir del trabajo de la indicada Comisión, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, publicó la Resolución Ministerial Nº 0193-2018-JUS, del 30 de abril del 2018, que aprobó la Circular 001-2018-JUS/DGDPAJ-DCMA (Criterios de atención para los Centros de Conciliación Gratuitos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos).

Entre otras cosas, ese dispositivo carga de mayor responsabilidad a los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados, ya que limita la acción de los Centros de Conciliación Extrajudicial Gratuitos en cuanto a los facultados a ingresar peticiones conciliadoras (únicamente personas naturales de escasos recursos o personas jurídicas que sean asociaciones sin fines de lucro), a los montos de las cuantías de los procedimientos conciliatorios a tramitar (el cual debe no deben superar una cuantía mayor a 02 UIT[1], exonerando únicamente los referidos a indemnización por daños y perjuicios). En el caso específico de desalojo, se señala que solo se atenderán los casos sobre casa única y cuyo tope de alquiler mensual no supere las 02 URP[2]. Igualmente, limita el accionar de la parte solicitante, al imposibilitar la tramitación de más de un procedimiento conciliatorio por persona a la vez.

Como podemos observar, es un extraño movimiento por parte del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ya que invariablemente, quienes no cumplan con los requisitos para poder acceder a un procedimiento conciliatorio gratuito, deberá de ir directamente a los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados.

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Finalmente, es necesario indicar que conforme al calendario oficial para los años 2017 y 2018 de la entrada en vigencia de la obligatoriedad del intento conciliatorio previo a un proceso judicial, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 001-2017-JUS, los últimos lugares donde se implementará dicha obligatoriedad será en el distrito conciliatorio de Chanchamayo (Junín), en el distrito conciliatorio de La Convención (Cusco) y en el distrito conciliatorio de Talara (Piura), en setiembre, octubre y noviembre del presente año, respectivamente. Así, pues, la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial está asegurada por lo menos hasta esas fechas, aunque con estas idas y venidas, nunca se sabe. No perdamos de vista que la solución a los problemas judicializables en vía judicial tampoco es perfecta.

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Pregúntele a los conciliadores extrajudiciales

Algunos datos importantes sobre la conciliación extrajudicial en nuestro país se mencionaron en la referida polémica universitaria. El director de la DCMA indicó que a la fecha se han conducido más de 700,000 conciliaciones extrajudiciales en materia civil en nuestro país, donde el 50% de ellas, concluyó por acuerdo entre las partes (entendemos acuerdo total más acuerdo parcial). Indicó también que actualmente la obligatoriedad se da únicamente en 47 de las 196 provincias de nuestro país y que mediante informe alcanzado al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, comunicó de las razones por las que no es conveniente retirar la obligatoriedad del intento conciliatorio, afirmando que la obligatoriedad es pasajera.

Beatriz Danitza Franciskovic Ingunza, otra de las ponentes de dicho debate, hizo una importante aseveración dentro de su disertación, en el sentido que los conciliadores extrajudiciales son los más autorizados para hablar del tema, en atención a su experiencia, que no es el punto de vista de las partes, en tanto manejan un panorama más amplio.

La práctica judicial es distinta a la práctica conciliatoria. Los formalismos en un juicio no tienen una finalidad ritual, sino más bien legalista, garantista. En la conciliación extrajudicial el derecho no hacen más que actuar por fuera de ella, como la cáscara de una fruta, puesto que en el interior todo reposa en la comunicación efectiva y la negociación que se dé entre las partes, y será viable en la medida que al salir del cascarón, esta sea legal. La autonomía de las partes no es irrestricta[3].

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Las negociaciones que pueden conducir a un resultado son aquellas que se hacen entre iguales. Las situaciones de ventaja hacia uno u otro lado, desequilibran la relación y perjudican la llegada a un acuerdo. Quien esté en ventaja siempre pedirá más y quien se sienta en desventaja, simplemente no acordará. Si bien es cierto que se invita a las partes, como parte solicitante e invitada, esto resulta menos adversarial que decir demandante y demandado.

Actualmente, en nuestro país se concilia extrajudicialmente en materias civiles y de familia. Sobre la materia laboral no tengo mayor experiencia, pues esta únicamente la conduce el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en forma de programa piloto en Lima Norte.

Dada mi experiencia, puedo decir que es más común llegar a un acuerdo en situaciones familiares, en atención a lo que se está conciliando efectivamente (sostenimiento económico de los menores hijos o con quién van a vivir) que en temas civiles (obligado a una deuda pendiente de pago o alguien que por no cumplir con el abono puntual del alquiler, enfrenta un pedido de desocupación y entrega de inmueble).

La decisión informada sobre el conflicto es el fin último de la conciliación, y no lo es llegar a un acuerdo como se podría pensar. El lograr ello marcará el camino respecto de como gestiona su conflicto. Teniendo todo el panorama enfrente, las partes en conflicto podrán elegir cómo manejan el suyo, si lo enfrentan directamente, sea por conciliación extrajudicial o proceso judicial, o lo mantienen en forma latente.

La práctica conciliatoria me ha dado muchas satisfacciones. En todo este tiempo ejerciendo la función conciliadora como conciliador extrajudicial y como especialista en materia familiar, he podido conocer cómo es que actúan las partes (pues pueden ser personas o representantes de empresas).

La psique humana es muy compleja a la hora de tomar decisiones. Podemos estar con un acuerdo construido poco a poco, por varios minutos y a último momento, por alguna situación no controlable, cambian de opinión o simplemente al inicio del procedimiento conciliatorio acceden a lo planteado por la parte solicitante. El construir un acuerdo puede tomar horas, pero la satisfacción de que las partes se ponen de acuerdo, pues incluso pueden estar de acuerdo en no arribar en ninguno, es un logro importante, pues se pudo descubrir cuales son sus posiciones e intereses, y ese es precisamente el trabajo del conciliador extrajudicial, descubrirlos a fin de poder orientar a las partes a que tomen una decisión informada sobre su conflicto.

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Hablan las cifras oficiales

Para descubrir si la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial ha impactado de forma positiva a la conciliación extrajudicial en nuestro país, y si el retiro de esta va a afectarla, es conveniente tener datos objetivos que aporten en esa dirección.

La indicada obligatoriedad se implementó en nuestro país como un Plan Piloto en el año 2000[4], en Arequipa, Trujillo y Lima Norte. Posteriormente, hacia el año 2001[5], dicho plan se continuó ejecutando, y se amplió obligatoriedad a Lima y Callao. Finalmente el plan se declaró culminado en el año 2008[6]. En diciembre de dicho año, mediante Memorándum Nº 814-2008-JUS-DNJ, se dio respuesta a una solicitud de acceso a la información formulada por mi persona, sobre el Plan Piloto de Obligatoriedad de la Conciliación Extrajudicial. En la respuesta a dicha consulta, se me enviaron 22 cuadros, donde se detallaba desde el número de conciliadores acreditados, hasta las formas de conclusión del procedimiento conciliatorio respecto de las conciliaciones extrajudiciales ingresadas.

En la ejecución de dicho plan, obviamente únicamente tienen cifras de como resultó la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial posterior a la implementación de dicha obligatoriedad (del año 2000 en adelante), por lo que para determinar si la indicada obligatoriedad sirvió o no, no se puede utilizar dicha información.

Casi 10 años después del inicio de la obligatoriedad[7], se fue implementando periódicamente mediante sendos decretos supremos en provincias a lo largo de la República.

Con el fin de abonar en el debate iniciado y mostrar cómo le ha ido a la institución de la conciliación extrajudicial en estos últimos años en nuestro país, y puesto que los centros de conciliación extrajudicial tienen la obligación de remitir la información estadística[8] en forma trimestral al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, nuevamente solicité información estadística, pidiendo la discriminación de datos respecto de procedimientos conciliatorios iniciados en Centros de Conciliación Extrajudicial Gratuitos, como en Centros de Conciliación Extrajudicial Privados a nivel nacional, desde el año 1997 al 2018.

Mediante Carta Nº 183-2018-JUS/OGA-TRANSP, de fecha 10 de mayo del 2018, se me remitió la información estadística de los años 2001 al 2017. He podido notar algunos errores en las cifras oficiales alcanzadas, por lo que los números a continuación indico, los tomaremos como una aproximación.

Las cifras son bastante elocuentes.

Centros de Conciliación Extrajudicial Privados

En los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados, se iniciaron entre los años 2001 al 2017, un total de 960,017 procedimientos conciliatorios. Según la misma data, se concluyeron un total de 977,071. La pregunta cae por su propio peso, ¿cómo es que hay más procesos iniciados que concluidos? La respuesta pasa por cuatro posibilidades: i) han sumado procedimientos conciliatorios en centros de conciliación extrajudicial desautorizados o ii) ha habido un error al momento de hacer la sumatoria total por parte de la DCMA (Registro Nacional Único del Sistema de Conciliación) o iii) algunos de esos procedimientos conciliatorios no se concluyeron correctamente o iv) se consignó doblemente procedimientos conciliatorios que iniciaban en un año y concluían en el siguiente. De todas formas, el dato base de donde partir es la cantidad de procedimientos conciliatorios concluidos, pues ciertamente un procedimiento conciliatorio no concluye dos veces.

Del número total de procedimientos concluidos 380,076 procedimientos conciliatorios llegaron a Acuerdo (sean totales o parciales) y 104,418 concluyeron por Falta de acuerdo. Por inasistencia de las partes (una o ambas), tenemos la cifra de 471,156 procedimientos y por otras formas de conclusión del procedimiento conciliatorio (sea por informe o decisión debidamente motivada), tenemos la suma de 17037 procedimientos.

Calculando los porcentajes correspondientes, tenemos que del total de procedimientos conciliatorios concluidos en los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados, entre los años 2001 al 2017, el 49% concluyó por inasistencia de las partes (una o ambas); en el 39% de casos se llegó a un acuerdo (sea parcial o total) y en el 11% no se llegó a acuerdo alguno, pese a estar en audiencia efectiva. El 2% concluyó por informe o decisión debidamente motivada del conciliador.

Centros de Conciliación Extrajudicial Gratuitos

En los Centros de Conciliación Extrajudicial Gratuitos, se iniciaron entre los años 2001 al 2017, un total de 214,394 procedimientos conciliatorios. Según la misma data, se concluyeron un total de 316,197. La disparidad en esta cifra se condice con lo indicado en el párrafo anterior, pues se da el mismo caso en los Procedimientos Conciliatorios conducidos en los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados.

Del número total de procedimientos concluidos, 217,935 procedimientos conciliatorios llegaron a Acuerdo (sean totales o parciales) y 22,733 concluyeron por Falta de acuerdo. Por inasistencia de las partes (una o ambas),  tenemos la cifra de 59,834 procedimientos y por otras formas de conclusión del procedimiento conciliatorio (sea por informe o decisión debidamente motivada), tenemos la suma de 15,695 procedimientos conciliatorios.

Nuevamente, calculando los porcentajes correspondientes, tenemos que del total de procedimientos conciliatorios concluidos en los Centros de Conciliación Extrajudicial Gratuitos, entre los años 2001 al 2017, el 69% de casos se llegó a un acuerdo (sea parcial o total) y el 19% concluyó por inasistencia de las partes (una o ambas). En el 7% no se llegó a acuerdo alguno, pese a estar en audiencia efectiva y el 5% concluyó por informe o decisión debidamente motivada del conciliador.

En un trabajo posterior que vengo desarrollando, me comprometo a alcanzar más detalle sobre las cifras oficiales estudiadas en este punto, cruzando la información respecto de materias conciliatorias y otros aspectos de interés para mencionar.

A modo de conclusión

El debate en torno a si la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial es constitucional o no, por ahora lo declaramos estéril, ya que, cuando menos, es legal, pues está en la ley y debidamente reglamentada. Además, a la fecha no se han planteado acciones de inconstitucionalidad contra el mismo, y sería ocioso discutir ello. Sin embargo, podemos dejar en claro que al no resultar una jurisdicción[9] en sí no es un proceso sino más bien un procedimiento.

Las cifras comentadas han demostrado que existe un alto grado de acuerdo (total o parcial) y de ausentismo (de la parte invitada sobretodo), al momento de realizar un procedimiento conciliatorio. Casi 20 años de data lo han demostrado, sin embargo, no nos engañemos nosotros mismos, el ausentismo es tan o más alto (como es el caso en los Centros de Conciliación Extrajudicial Privados) que los acuerdos, pero no es un mayor porcentaje que las audiencias efectivas.

Es decir, las personas sí llegan a las conciliaciones y deciden acordar o no, pero sí se llegan a realizar los procedimientos conciliatorios. Corresponde entonces promover esa asistencia y buscar eliminar el ausentismo mencionado. Fórmulas existen, como la obligatoriedad del intento conciliatorio pre proceso judicial. Otras están contenidas actualmente en la ley (la multa, por ejemplo, al inasistente a las audiencia conciliatoria[10] y otras), pero como vemos, no ha sido suficiente.

La idea de la obligatoriedad no fue planteada con el fin de que sea una traba, sino más bien para formar hábito y construir la institución de la conciliación extrajudicial en nuestro país. La cultura de paz no es no tener conflictos, sino por el contrario, saber manejarlos adecuadamente.

Respecto a si aún es pertinente o no la obligatoriedad, debemos entender por el momento que pasamos actualmente como sociedad. Aún somos una sociedad que judicializa conflictos, pese a los costos que ello trae. En ese sentido, continuar con la obligatoriedad, abona a continuar construyendo la intuición de la conciliación, hasta el momento que ya deje de ser necesario.

El Poder Judicial por ahora sigue advirtiendo reformas que buscan obtener un grado de eficacia y de eficiencia, hasta que llegue a esos niveles positivos. El uso de los MASC debe seguir siendo promovido. Recordemos que para los insalvables conflictos, allí cuando las partes no se puede poner de acuerdo por factores internos o externos, es que debe existir el Poder Judicial. Para los espacios de consenso o en donde se puede llegar a uno, existe la conciliación extrajudicial.


[1] El Decreto Supremo Nº 380‐2017‐EF, dispone que para el presente año 2018, la UIT, tendrá un valor CUATRO MIL CIENTO CINCUENTA y 00/100 Soles (S/ 4150,00).

[2] Según la Resolución Administrativa Nº 036-2018-CE-PJ, se fija para este 2018, el valor de CUATROCIENTOS QUINCE Y 00/100 Soles (S/415.00) para la Unidad de Referencia Procesal.

[3] Artículo 4º del Reglamento de la ley Nº 26872 – Ley de Conciliación.

[4] D.S. Nº 007-2000-JUS desde el 02 de Noviembre 2000, en Arequipa, Trujillo y Lima Norte.

[5] LEY Nº 27398 desde 01 de marzo de 2001 en Lima y Callao.

[6] Quinta Disposición final del Decreto Legislativo Nº 1070, del año 2008.

[7] Desde el año 2010, en las provincias de Cusco, Huancayo, Cañete, Huaura, Santa y de Piura. Desde el año 2011, en las provincias de Ica, Chiclayo, Cajamarca y de Puno. Desde el año 2012, en las provincias de Huamanga, Huánuco y de Tacna. Desde el año 2013, en las provincias de Maynas, Huaraz, San Martin, Tumbes, Coronel Portillo Y De Mariscal Nieto. Desde el año 2014, en las Provincias de Abancay, Pasco, Huancavelica, Tambopata y de Chachapoyas. Desde el año 2015, en las Provincias de San Román, Sullana, Barranca Y Moyobamba. Desde el año 2016, en las provincias de Chincha, Pisco, Rioja, Satipo, Ilo y de Andahuaylas.

[8] Conforme a lo indicado en el Artículo 30º de la Ley Nº 26872, los centros de conciliación deberán elaborar los resultados estadísticos de su institución los mismos que deben ser remitidos al Ministerio de Justicia, exhibidos y difundidos para el conocimiento del público. Esta remisión es de forma trimestral.

[9] Señalado de forma expresa en el Artículo 4º de la ley Nº 26872, Ley de Conciliación.

[10] Conforme a lo indicado en el Artículo 15º de la ley Nº 26872, Ley de Conciliación.