Certificación ambiental de ampliaciones o modificaciones de operaciones mineras bajo el procedimiento administrativo de aprobación automática

La economía peruana gira alrededor de la minería, cuyos ingresos por exportación en el año 2016 y 2017 fueron de 22 000 millones de dólares americanos en promedio. Asimismo, es importante indicar que según datos del INEI no existe industria de productos de exportación tradicionales o no tradicionales que compita en la generación de similares ingresos que contribuyan con nuestro PBI.

Sin perjuicio de los datos estadísticos antes expuestos, estos pueden incrementarse o decrecer por un factor importante para la industria extractiva denominado precio, cuya fijación no se encuentra en la esfera de dominio del titular minero, sino de un precio internacional determinado por las bolsa de valores de Londres, y cuyo efecto ante un costo de producción equivalente puede generar el cierre de una mina o, por el contrario, un precio alto a un costo de producción no estándar puede generar minas marginales, en beneficio de la economía nacional.

Las minas de oro son un referente respecto a la volatilidad del precio, el año 2009 el promedio anual fue de 973,62 US$/OzTr; 2010, 1225,29 US$/OzTr; 2011, 1560 US$/OzTr; 2012, 1668.6 US$/OzTr; 2013, 1409 US$/OzTr; 2014, 1266.06 US$/OzTr; 2015, 1159,82 US$/OzTr; y 2016, 1248.16 US$/OzTr (MINEM, 2017). Estas cifras muestran una fluctuación muy marcada del precio del oro, bondadosa en algunos ejercicios anuales y en otros con mensajes de recesión.

Ante esta coyuntura económica, para países dependientes de la industria minera, es importante contar con una legislación amigable con las inversiones mineras, indistintamente la materia que regula, con el objeto de no generar recesión en la economía peruana, sin que ello implique descuidar el medio ambiente, la salud y seguridad de las personas, en la actualidad el marco regulatorio ambiental es un cuello de botella para todo inversionista, que puede postergar su inversión ante la demora de los trámites administrativos o la fluctuación del precio del mineral.

El marco normativo ambiental, representa en tiempo, el mayor esfuerzo para la puesta en marcha de un proyecto, debido a que la obtención de la certificación ambiental según el procedimiento administrativo regulado por el Decreto Supremo N° 040-2014-EM, Reglamento de Protección y Gestión Ambiental para las Actividades de Explotación, Beneficio, Labor General, Transporte y Almacenamiento, considera como plazo de duración de evaluación de un Estudio de Impacto Ambiental Detallado para actividades mineras de 156 días hábiles y para una modificatoria de 143 días hábiles, dato que lo confirma el Texto Único del Procedimientos Administrativos (TUPA) del SENACE.

Este plazo consignado por SENACE no se ajusta a la realidad debido a que solo considera un plazo normativo de evaluación de un expediente, y no refleja el plazo invertido en solicitar permiso al sector Agricultura, Ambiente (SERNANP) y Producción para realizar el levantamiento  de la línea base ambiental del proyecto de inversión, asimismo, no indica que obtenido dichos permisos existe un trámite de aprobación para que SENACE realice un acompañamiento en campo para que evidencie el levantamiento de muestras, sin indicar tampoco que existe un plazo significativo en la realización de mecanismos de participación ciudadana previo a la presentación del instrumento de gestión ambiental como talleres participativos, grupos focales entre otros, que duplican el plazo signado por SENACE en su evaluación para otorgar una certificación ambiental.

Consideramos importante que todo Estudio de Impacto Ambiental Detallado para actividades de inicio de explotación y beneficio minero que contiene impactos ambientales negativos, deben de controlarse o mitigarse, así como los positivos, potenciarse, tal y como lo norma el Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y que la evaluación por parte del Estado del instrumento de gestión ambiental, debe cautelar que el proyecto minero se encuentre a nivel de factibilidad, debidamente sostenido con estudios de geología, geomecánica, geotecnia, hidrología, hidrogeología, estabilidad de taludes, parámetros de diseño, técnicas de explosivos y voladuras, transporte, botaderos, sostenimiento, ventilación, relleno, y otros  que permitan tener una correcta línea base a conservar, hecho que podría justificar el plazo que indica SENACE de forma normativa.

No obstante ello, las ampliaciones o modificaciones de las actividades mineras que cuentan con un instrumento de gestión ambiental de origen, no deberían de correr la misma suerte en el plazo de evaluación, toda vez que, en la certificación ambiental de origen se fue riguroso en la conformación de la linera base y de la aprobación de un correcto plan de manejo ambiental, cuyos monitoreos periódicos implican el control de su evolución ambiental en el tiempo, siendo correctamente supervisados y fiscalizados por el OEFA.

Por lo tanto, una ampliación u modificación debería de tener un tratamiento especial, como regla general, que permita inyectar al Estado inversiones de gran magnitud, y aprovechar una coyuntura favorable de los precios de los minerales o conservar la inversión en momentos de crisis, pero al observar 143 días hábiles como plazo de evaluación de una Modificación de Estudio de Impacto Ambiental Detallado, en el TUPA de SENACE, el mercado aspira un ambiente de desaliento.

El Estado en su rol de promotor de inversiones privadas en el territorio patrio debe flexibilizar la legislación ambiental de modificaciones y ampliaciones de unidades productivas, teniendo como precedente que el titular minero ha obtenido su certificación ambiental previamente a través de una evaluación rigurosa, constituyendo ello una señal al mercado internacional y nacional que a través de un procedimiento administrativo de aprobación automática, pueden eliminar un procedimiento de largo aliento, que hasta la fecha existe.

La normatividad administrativa y ambiental tiene mecanismos jurídicos para protegerse y conservar el medio ambiente como el procedimiento de fiscalización posterior, las supervisiones y fiscalizaciones ambientales por medio de OEFA, el cual cuenta con la facultad de interponer medidas correctivas en el campo de advertir un impacto ambiental no previsto o no controlado de forma correcta, y lo más importante con recursos económicos devenidos del tributo denominado aporte por regulación, el cual debe fortalecer la gestión ambiental en el país, con equipos y profesionales competentes para tales fines, que permita desterrar la imagen de una sociedad con una débil institucionalidad y gestión ambiental, con vistos de restricciones a las actividades industriales (Brunke, 2005), cuya frase favorita es el no y el pero, fungiendo como principal argumento que esta medida es contraria a la Ley del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.

Ante ello, deberíamos preguntamos si dicha Ley no puede ser objeto de modificación para amparar nuestra propuesta, o es un dogma de fe, que no admite modificación, nuestro propósito no vulnera el principio a vivir en un ambiente sano y equilibrado, porque existen medidas para su preservación (deber de preservar), asimismo, el contexto de la Ley no es el mismo que el actual, consideramos que si no existe compromiso y asunción de responsabilidad por parte del Estado, tal propuesta está condenada prematuramente al destierro y con ello la ratificación de las limitaciones a las inversiones privadas en el territorio nacional.

Esta alternativa contribuye a la sociedad en su conjunto, al Estado central le permitirá contar con un mecanismo de alternativa de solución para la promoción de la inversión privada, el normar la aprobación de modificaciones de instrumentos de gestión ambiental para ampliaciones o modificaciones de componentes mineros, bajo un procedimiento de aprobación automática, constituyendo un incentivo para los capitales foráneos.

Esto se justifica porque el Estado ha regulado varias instituciones jurídicas que permitirían hacer realidad esta propuesta, contamos con:

i) Registro de Entidades autorizados para elaborar Estudios de Impacto Ambiental Detallados, cuyas empresas consultoras han sido calificadas para ser incorporados dentro de su catálogo de empresas actas para tales fines;

ii) Término de Referencia, el indicar que una solicitud es de aprobación automática, no implica que no se regule el contenido de la estructura de dicha solicitud, en este caso, un instrumento de gestión ambiental en estricto debe de respetar la estructura actual de una modificación de estudio de impacto ambiental detallando su presentación sin contar que con dicho contenido básico acarrearía la desaprobación automática,

iii) Supervisión y Fiscalización de OEFA, es en la práctica quien contrasta la implementación de un instrumento de gestión ambiental, y que se encuentra premunido de facultades para paralizar, u ordenar medidas de mejoras al plan de manejo ambiental de un proyecto minero, actualmente cuenta con recursos devenidos del tributo aporte por regulación que permitiría asumir el reto de supervisión posterior de una aprobación automática de estudio ambiental.

La aprobación automática no es una experiencia nueva para la legislación ambiental minera, esta se ha implementado con gran éxito para las Declaraciones de Impacto Ambiental de proyectos de Exploración Minera, aprobado por el Decreto Supremo N° 020-2008-EM, Reglamento Ambiental para las actividades de exploración minera, compeliendo al titular minero previo a su presentación de la solicitud ceñirse al Termino de Referencia para dicho documento aprobado mediante Resolución Ministerial N° 167-2008-MEM/DM. Asimismo, el Estado ha promocionado la presentación de documentos para modificaciones de impacto no significativo, cuyo trámite resulta muy sumario, denominado Instrumento Técnico Sustentatorio.

A los titulares mineros, un incentivo de tal naturaleza les permitiría acortar considerablemente los plazos de la tramitología, y permitir circunscribir los esfuerzos en la obtención de la autorización de construcción de la ampliación o modificación de los componentes de las unidades productivas, recayendo en ellos la responsabilidad de contratar una consultora de solvencia técnica para la elaboración del instrumento de gestión ambiental, cuyo trabajo será rigurosamente auditado en la etapa de construcción o funcionamiento del proyecto.

Esto a su vez permitirá darle flexibilidad al titular minero de contar con determinada capacidad de reacción para implementar tecnología, que permita minimizar costos de producción ante una eventual crisis del precio de los minerales, así como de obtener mayores réditos provenientes de una ampliación de operaciones ante una buena coyuntura del referido precio.

La sociedad en su conjunto se verá beneficiada con la generación de empleo. La entrada en construcción de proyectos será mucho más célere, debido a la eliminación de la evaluación previa de la modificación de Estudios de Impacto Ambiental, el fisco se verá beneficiado porque el titular minero podrá optar medidas para ser más eficiente en una crisis y no parar una operación, así como ampliar operaciones ante el alza del precio de los metales, lo cual se verá reflejada en el arca fiscal, el cual sostiene el aparato estatal.