Auto de amparo minero como mecanismo de simplificación burocrática en materia de concesiones mineras

El término permisología fue acuñado en el Perú hacia esta década en el sector minero, que pasó de tener una normativa en materia de licencias y autorizaciones muy flexibles (1990-2008) a tener un ordenamiento muy burocrático (2008-2018), generando así una línea de tiempo extensa, sólo en permisología, para la concretización de proyectos mineros a favor del país, debido a la prelación de cada permiso o certificación para el comienzo de la tramitación de otros, si nos circunscribimos netamente al factor “plazos”. Si hablamos de predictibilidad, la excesiva regulación en una materia eminentemente científica, ha traído una diversidad de interpretaciones, que en muchas ocasiones se encuentran ligadas al “no” o al “pero” de algunos funcionarios del Estado ante el planteamiento de una petición administrativa.

Lo descrito en el párrafo precedente es un desincentivo para los inversionistas nacionales o extranjeros, tanto en el rubro de la gran, mediana y pequeña minería, así como en la artesanal, debido además a que del factor “tiempo” el factor “oportunidad” tiene igual o mayor importancia. Téngase en cuenta que este último está íntimamente ligado a la volatilidad del precio de los metales establecidos por los mercados de valores del mundo, poco comprendido por los mortales. Lo cierto es que la coyuntura bursátil en este punto nos manifiesta una estabilidad del precio del oro, por citar un ejemplo, cuyo piso es de $1200 dólares la onza en promedio hace ya tres años aproximadamente.

En consecuencia, imaginemos que un titular minero debe, en primer término, solicitar una concesión minera (8 meses), tramitar su Estudio de Impacto Ambiental (12 meses que involucra acompañamiento, talleres, audiencia, opiniones técnicas de otras autoridades), solicitar licencias de aguas y vertimientos (4 meses) y peticionar el inicio de actividades de explotación minera (6 meses de construcción, consulta previa de ser el caso, inspección). Nos encontramos ante una línea de tiempos de cerca de dos años en permisos, tiempo suficiente para que ante una crisis de precio de los metales, se posterguen inversiones que se encuentran en carpeta a la espera de la venia del Estado para iniciar operaciones.

Esta nota pretende mostrar a la colectividad que existen fórmulas en nuestra legislación que pueden ayudar a optimizar los plazos, cuyo coste es menor a realizar seminarios, comprar manuales, y toda una batería de documentación, que en opinión del suscrito es sólo disuasiva y no ataca el fondo del problema. Por ejemplo, tenemos una experiencia en la dación de permisos provisionales, como es el caso del auto de amparo minero regulado en el artículo 223° del Decreto Legislativo N° 109, Ley General de Minería, promulgado el 15 de diciembre de 1980 y derogado en la actualidad, el cual indica que por este acto administrativo de trámite se permite al peticionante de concesión minera el derecho a ejecutar actividad minera de exploración o explotación.

Los detractores y fanáticos del “no” y el “pero” dirán que es imposible porque la Ley del Procedimiento Administrativo General señala que está proscritos los actos administrativos provisionales. La tesis no radica en la resurrección del auto de amparo minero como fue concebido en los años ochenta, el cual permitía ejercer la actividad al día siguiente de su obtención, sino en incluirlo dentro del procedimiento minero ordinario como un acto procedimental posterior a la revisión técnico-legal del petitorio y previo a las publicaciones de carteles, con el objeto de que legitime al titular para que pueda iniciar la tramitación de otros permisos, autorizaciones o licencias, cuyo requisito previo sea contar con el título de concesión minera, como es el caso de la petición de certificación ambiental.

Si uno revisa la norma sectorial en materia ambiental minera, podrá advertir que es un requisito indispensable para iniciar su tramitación que el peticionante cuente con el título de concesión minera para que se le reconozca como titular de la actividad (en otras palabras, como administrado en esa cartera), generando un tiempo muerto de cuatro a seis meses, plazo que ante la dación del auto de amparo, al otorgársele provisionalmente la categoría de titular minero, podría ser aprovechado para el inicio de los trámites de certificación ambiental y con ello optimizar plazos.

Pero los conservadores indicarán que existen excepciones que limitan esta tesis como los petitorios en áreas intangibles o en zonas donde se requiere opiniones vinculantes o compatibilidades. Efectivamente, estos casos deben ser abordados quizá bajo el protocolo actual, pero como se indica son excepciones y la primacía de la realidad ratifica que nuestra propuesta debería ser la regla general. Asimismo, dirán que el Estado podrá agotar muchos recursos en la expedición de estos documentos, que en muchos casos quizá no lleguen a ser concesión minera, pero es poco probable debido a que prácticamente este acto de trámite constituiría un eslabón más en la cadena del procedimiento ordinario minero.

Consideramos que el estado debe ser creativo para promover su sector y proteger a su vez los factores sociales, ambientales, de seguridad y salud ocupacional que devienen de la actividad minera, así como es el caso de la aprobación automática para estudios ambientales (DIA) de proyectos de exploración minera, o la regulación de los instrumentos técnicos sustentatorios (ITS), marcos que han permitido se dinamice la economía del país por la implementación de proyectos o sus ampliaciones.

En ese sentido, concluimos que se debe incluir, dentro del procedimiento ordinario minero, un acto procedimental que regule el acto de amparo minero, como un acto administrativo provisional que le otorgue la calidad de titular minero al peticionante, y lo faculte a iniciar trámites de certificaciones, autorizaciones, licencias o permisos. Esto permitirá optimizar los plazos muertos existentes entre la petición de una concesión minera y la tramitación de la certificación ambiental por citar un ejemplo.