Aplicación del silencio administrativo cuando existe afectación al interés público [Casación 10697-2014, Piura]

Fundamento destacado: 3.5.4. En ese orden, para delimitar la afectación al interés público en relación a la salud y medio ambiente, para efectos de la aplicación del silencio negativo, requiere considerar la protección y realización de la comunidad en conjunto sobre tales derechos, teniendo en consideración la circunstancia objetiva y subjetiva como señala la doctrina, y aquel o aquellos actos que afecten significativamente el interés público incidiendo en los derechos anotados, lo que corresponde identificar según las circunstancias de cada caso concreto al momento de la aplicación.

3.5.6 En relación al derecho a la salud, es relevante acudir a la norma del artículo segundo de la Constitución Política del Estado que protege en forma amplia el derecho a la vida, la integridad física, a su libre desarrollo y bienestar; a expresiones más concretas, en el primer párrafo del artículo sétimo de la Carta Magna que establece que todas las personas tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa, y en específico sobre el  derecho a la salud pública el artículo noveno establece que el Estado determina la política nacional de salud, el Poder Ejecutivo norma y supervisa su aplicación, siendo responsable de diseñarla y conducirla en forma plural y descentralizadora para facilitar a todos el acceso equitativo a los servicios de salud. Asimismo en normas sobre derechos fundamentales contenidas en tratados internacionales que forman parte de las normas del bloque de constitucionalidad, como la Convención Americana de Derechos Humanos, establecen la obligación de los Estados Partes de respetar los derechos y libertades reconocidas en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté bajo su jurisdicción, que en interpretación sistemática con los artículos primero, sétimo, noveno y sexagésimo quinto, resulta la obligación constitucional del Estado Peruano de respetar, garantizar el libre y pleno ejercicio de toda persona de su derecho a la salud; el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, establece como un deber de los Estados Partes, el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, debiendo adoptar medidas para asegurar la plena efectividad de este derecho, para la reducción de la mortinatalidad y mortalidad infantil, el sano desarrollo de los niños, el mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente, la prevención y el tratamiento de enfermedades epidémicas, profesionales y de otra índole y la lucha contra ellas, la creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.

3.5.7 En relación al derecho al medio ambiente, la norma del inciso 22 del artículo 2° de la Constitución Política del Estado, establece que toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida; y en las normas sobre protección del derecho al medio ambiente, el artículo I de la Ley N° 28611 Ley General del Ambiente, establece que toda persona tiene el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de la vida, y el deber de contribuir a una efectiva gestión ambiental y de proteger el ambiente, así como sus componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en forma individual y colectiva, la conservación de la diversidad biológica, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo sostenible del país.


Sumilla: La identificación de la afectación significativa al interés público en relación a la salud y medio ambiente, para efectos de la aplicación del silencio negativo, requiere considerar la protección y realización de la comunidad en conjunto sobre tales derechos, teniendo en consideración la circunstancia objetiva y subjetiva, y aquel o aquellos actos que afecten significativamente el interés público incidiendo en los derechos anotados, lo que corresponde identificar según las circunstancias de cada caso concreto al momento de la aplicación.

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Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
Corte Suprema de Justicia de la República
Casación 10697-2014, Piura

Lima, diecinueve de mayo de dos mil dieciséis.-

LA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA.-

I. VISTA; la presente causa, con lo expuesto por el señor Fiscal Supremo en lo Contencioso Administrativo, en Audiencia Pública llevada a cabo el día de la fecha con los señores Jueces Supremos Walde Jáuregui, Presidente, Lama More, Vinatea Medina, Rueda Fernández y Toledo Toribio; verificada la votación de acuerdo a ley; se emite la siguiente sentencia:

1.1 La sentencia materia de casación

Viene a conocimiento de esta Sala Suprema el recurso de casación interpuesto por la demandada Municipalidad Distrital de Castilla representada por el procurador público municipal Adael Zurita Jaime, obrante a fojas ciento sesenta y ocho, contra la sentencia de vista contenida en la resolución número nueve de fecha veintiuno de julio de dos mil catorce, obrante a fojas ciento cincuenta y cuatro, expedida por la Segunda Sala Civil de Piura de la Corte Superior de Justicia de Piura, que resolvió confirmar la sentencia apelada contenida en la resolución número cinco de fecha trece de diciembre de dos mil trece, obrante a fojas ciento dieciocho que declaró fundada la demanda interpuesta, con lo demás que contiene; en los seguidos por América Móvil Perú sociedad anónima cerrada contra la Municipalidad Distrital de Castilla, sobre proceso contencioso administrativo.

1.2 Del recurso de casación interpuesto por la Municipalidad Distrital de Castilla, calificación y sustentación de las causales cuya procedencia se ha declarado

a) Con fecha catorce de agosto de dos mil catorce, la demandada Municipalidad Distrital de Castilla, interpone recurso de casación, obrante a fojas ciento sesenta y ocho, contra la sentencia de vista antes anotada.

b) Mediante auto calificatorio del recurso de casación, de fecha veinticinco de junio de dos mil quince, obrante a fojas setenta del cuadernillo de casación formado en esta Sala Suprema, se declaró procedente dicho recurso de casación por la causal de infracción normativa por inaplicación de la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley del Silencio Administrativo N° 29060, sustentando que el interés público en virtud del cual se justifica el actuar de la Municipalidad Distrital de Castilla, debe entenderse como una cláusula general habilitante de la actuación pública en nombre de un bien jurídico por el ordenamiento, identificándose en términos generales con algunos de los fines del Estado, y en este caso con uno de los fines que persiguen los gobiernos locales, tal es así, que dentro de estas funciones se desprende lo descrito en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 27972, por lo que el interés público constituye una garantía de los intereses individuales y colectivos simultáneamente, concretándose en normas protectoras de bienes jurídicos diversos que imponen límites a la actuación pública y privada, agrega que se ha demostrado que con la instalación y/o colocación de postes dentro de la jurisdicción se ha violentado el interés público, no correspondiendo la aplicación del silencio administrativo positivo, sino el negativo.

1.3 Dictamen del Fiscal Supremo

Con lo expuesto por el Dictamen Fiscal N° 356-2016-MP-FN-FSCA, de fecha diecinueve de febrero de dos mil dieciséis, obrante a fojas setenta y ocho del cuadernillo de casación formado en esta Sala Suprema, con opinión que se declare infundado el recurso de casación.

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II. CONSIDERANDO:

PRIMERO: Delimitación del objeto de pronunciamiento

1.1 En el presente caso, el recurso de casación formulado por la demandada Municipalidad Distrital de Castilla fue declarado procedente por la causal de infracción normativa por inaplicación de la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley del Silencio Administrativo N° 29060, residiendo el argumento medular en que la sentencia impugnada no ha advertido que no procede la aplicación del silencio administrativo positivo cuando existe afectación al interés público.

SEGUNDO: Sobre la función nomofiláctica del recurso de casación

Es necesario tener presente que la función nomofiláctica en casación, es función de cognición especial, sobre vicios en la resolución por infracciones normativas que incide en la decisión judicial; que en control de derecho, velando por su cumplimiento “y por su correcta aplicación a los casos litigiosos, a través de un poder independiente que cumple la función jurisdiccional[1], revisando si los casos particulares que acceden a casación se resuelven de acuerdo a la normatividad jurídica [2]; en ese sentido, habiendo acudido en casación el demandado, alegando infracción normativa, le permite acceder a una Corte de Casación para el cumplimiento de determinados fines, como es la adecuada aplicación del derecho objetivo al caso concreto[3].

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TERCERO: Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley del Silencio Administrativo N° 29060

3.1 Respecto a la infracción normativa denunciada en relación al silencio administrativo, es necesario realizar algunas precisiones.

3.2 En principio se anota, que en nuestro ordenamiento jurídico el silencio administrativo positivo viene a ser la regla general, y el silencio negativo la regla de excepción, así la Ley N° 29060 de fecha siete de julio de dos mil siete que tiene por objeto regular los supuestos de aplicación del silencio administrativo, establece en su primer artículo como regla general que en los procedimientos de evaluación previa se aplica el silencio positivo en tres casos:

a. En los casos de solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se encuentren contempladas en la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final.

b. En los casos de recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud o actos administrativos anteriores, siempre que no se encuentren contemplados en la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final.

c. En los procedimientos en los que la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir directamente en administrados distintos del peticionario, mediante limitación, perjuicio o afectación a sus intereses o derechos legítimos.

Advirtiendo de los dos primeros supuestos, que la condición para la aplicación del silencio administrativo positivo es que estos casos no se encuentren contemplados en lo previsto en la Primera Disposición Transitoria Complementaria y Final de la Ley de Silencio Administrativo, esto es a la aplicación del silencio negativo por afectación del interés público.

3.3 Es también necesario precisar, que conforme a la norma del artículo segundo de la Ley, que cuando el caso está sometido a la aplicación del silencio administrativo positivo, la aprobación automática se encuentra condicionada a la omisión de pronunciamiento de la autoridad administrativa vencido el plazo establecido o máximo, esto es, la ausencia de pronunciamiento de la autoridad competente dentro del plazo legal; no siendo necesario expedirse pronunciamiento o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público que lo requiera.

3.4 Respecto a la Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060 que es materia del recurso de casación, es pertinente acudir al siguiente texto legal:

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“Primera.- Silencio administrativo negativo
Excepcionalmente, el silencio administrativo negativo será aplicable en aquellos casos en los que se afecte significativamente el interés público, incidiendo en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la nación, en aquellos procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del Estado; y autorizaciones para operar casino de juego y máquinas tragamonedas (…)”.

3.4.1 Para proceder a la interpretación jurídica de la disposición, se parte de una premisa aceptada por la doctrina y reiterada en jurisprudencia de la Corte Suprema[4], en el sentido de distinguir entre disposición legal y norma, en tanto la primera, está vinculada al texto legal, y la segunda, a las normas contenidas en dicho texto, pudiendo haber más de una disposición y más de una norma en cada disposición, como sucede en este caso materia de interpretación.

3.4.2 Continuando con la interpretación jurídica y aplicando el método sistemático, se identifica prima facie la disposición que contiene la norma que establece la aplicación del silencio negativo, como una excepción a la regla general contenida en el primer artículo de la misma ley, esta es, la aplicación del silencio administrativo positivo para los procedimientos de evaluación previa.

Conforme al ordenamiento legal administrativo, los procedimientos administrativos son entendidos como conjunto de actos y diligencias tramitados por las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados (artículo 29 de la Ley N° 27444); los procedimientos, requisitos, documentos y costos deben estar establecidos en el ordenamiento jurídico los que resultan exigibles en el procedimiento [5]; en ese sentido, es necesario precisar que, es exigencia para la presentación de las solicitudes y la aplicación de la consecuencia jurídica del silencio positivo, el estricto cumplimiento de los requisitos legales, pues no toda omisión de pronunciamiento acarreará la aplicación del silencio positivo, sino cuando la solicitud cumple con los requisitos legales, y no se encuentre en un supuesto de pretensiones o formulaciones ilegales[6], por lo que no basta el solo transcurso del plazo para la aplicación del silencio positivo, existiendo la exigencia de cumplir con todos los requisitos previstos en el ordenamiento[7], como también lo ha señalado el Tribunal Constitucional[8].

Los procedimientos administrativos se clasifican en: procedimientos de aprobación automática y en procedimientos de evaluación previa, siendo en los procedimientos sujetos a evaluación previa, que la falta de pronunciamiento oportuno de la autoridad administrativa se encuentra sancionado con aplicación de silencio administrativo positivo o negativo (artículo 30 Ley N° 27444).

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3.4.3 En relación al silencio administrativo negativo, este responde a la omisión de pronunciamiento de la administración dentro del plazo legal de dar respuesta al administrado sobre su petición, estableciendo la ley en ficción que dicha respuesta es negativa, y como consecuencia jurídica la desestimación de la petición o solicitud administrativa; cabe anotar que el silencio administrativo se rige por el principio de legalidad, siendo que por norma legal expresa debe estar previsto los casos en que se aplica el silencio positivo y los casos en que se aplica el negativo.

3.4.4 La Primera Disposición Transitoria, Complementaria y Final de la Ley N° 29060, contempla una variedad de supuestos de aplicación del silencio administrativo negativo, que los identificamos en dos grupos:

a) El primer grupo en que se aplica el silencio administrativo negativo tiene como regla general la afectación significativa del interés público, conteniendo más de una norma según cada supuesto de incidencia, que en términos generales son: los casos que se afecte significativamente el interés público que específicamente tengan incidencia en la salud, el medio ambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de seguros, el mercado de valores, la defensa comercial, la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la Nación, en procedimientos trilaterales y en los que generen obligación de dar o hacer del Estado, y en las autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas tragamonedas.

b) El segundo grupo contiene dos normas sobre aplicación del silencio negativo, específicamente a los procedimientos por los cuales se transfiera facultades de la administración pública, y en procedimientos de inscripción registral.

3.4.5 Asimismo se encuentra la norma que establece que en materia tributaria y aduanera el silencio administrativo se regirá por sus leyes y normas especiales; y la norma que establece que tratándose de procedimientos administrativos que tengan incidencia en la determinación de la obligación tributaria o aduanera, se aplicará el segundo párrafo del artículo 163 del Código Tributario.

3.5 De las varias normas contenidas en la disposición materia de interpretación, hay una que amerita particular atención por estar vinculada a la controversia contenciosa administrativa, esta es la señalada en el acápite a) del considerando anterior, que según el casacionista sería por afectación del interés público con incidencia en la salud, al medio ambiente adecuado y equilibrado.

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3.5.1 Pues bien, la norma identificada prevé la aplicación del silencio administrativo negativo cuando se afecta significativamente el interés público, con incidencia en la salud, y en el medio ambiente; para culminar y completar el contenido y sentido de la norma, es necesario delimitar el supuesto de “afectación significativa del interés público”, y “la incidencia en la salud”, e “incidencia en el medio ambiente”.

3.5.2 El supuesto de afectación significativa del interés público, es una exigencia para la aplicación de la regla de excepción de silencio negativo, por lo que no es suficiente alegar la incidencia en la salud o medio ambiente, sino que ello involucre la afectación al interés público, tal como señala el autor Juan Carlos Morón Urbina, que: ” (…), será necesario que el procedimiento administrativo respectivo involucre no solo materias tales como la salud, el medioambiente, los recursos naturales, la seguridad ciudadana, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio cultural, sino que será indispensable, a su vez, que la decisión a ser adoptada sobre el particular por la Administración Pública importe una afectación significativa sobre el interés público que subyace al desarrollo de las actividades relativas a dichas materias, puesto que aun estos temas si las autoridades encuentran supuestos que no exponen significativamente el interés público, pueden calificarlo como positivo[9].

[Continúa…]


[1] HITTERS Juan Carlos, Técnicas de los Recursos Extraordinarios y de la Casación, Librería Editora Platense, Segunda Edición, La Plata, pagina 166.

[2] Cuando nos referimos al respeto del derecho objetivo no nos limitamos a una referencia a la ley, sino al sistema normativo en un Estado Constitucional, más aún al Derecho mismo, respecto al cual expone Luis Vigo: “No se puede prescindir del derecho que sigue después de la ley, porque de lo contrario corremos el riesgo de tener una visión irreal o no completa del mismo. Pero esa operatividad y resultado judicial resultan ser un foco de atención doctrinaria privilegiado actualmente, no sólo por sus dimensiones y complejidades sino también por su importancia teórica para entender el ordenamiento jurídico en su faz dinámica”. VIGO, Rodolfo Luis, De la Ley al Derecho, Editorial Porrúa, México, 2005, segunda edición, Pagina 17.

[3]  La casación en función nomofiláctica se orienta a garantizar en un estado social, así como Constitucional la seguridad jurídica y no a convertirse en una tercera instancia; pues, como afirma Geny,: “La existencia de un Tribunal de casación es absolutamente necesario para garantizar en nuestro estado social una firme organización jurídica: No se puede prácticamente satisfacer la necesidad de seguridad de los derechos, que tan vivamente se hace sentir en nuestro civilización, luchando por la homogeneidad centralizada contra tantas corrientes hostiles, más que con la intervención de una jurisdicción superior, que aun fuera de su contribución al establecimiento de la verdad jurídica abstracta, encuentre en la organización de la justicia un arma fuerte y decisiva para asegurar a la vida práctica el reinado continuo y soberanamente progresivo del derecho”. Citado por Juan Carlos Hitters, Telesis de la Casación, En: Técnica de los Recursos Extraordinarios y la Casación. Segunda Edición, Librería Editora Platense, La Plata. página 168.

[4] Riccardo Guastini, sustenta que el dispositivo es identificable prima facie “como fuente del derecho dentro de un sistema jurídico determinado”, entendiendo por disposición “a cada enunciado que forme parte de un documento normativo, es decir, a cada enunciado del discurso de las fuentes”, y norma “a cada enunciado que constituya el sentido o significado atribuido (por alguien) a una disposición o a un fragmento de disposición, o a una combinación de disposiciones, o a una combinación de fragmentos de disposiciones’’, señalando en términos simples que la disposición es (parte de) un texto aún por interpretar y la norma es (parte de) un texto interpretado. GUASTINI, Riccardo, Disposición vs Norma, Editorial Palestra, Editores Susanna Pozzolo, Rafael Escudero, Lima, 2011, páginas 133-136.

[5]  Conforme a 36.1 y 36.2 de la Ley N° 27444, agréguese que conforme a lo previsto en el artículo 109 de la Constitución Política, las leyes son obligatorias, por lo que la exigencia y presentación de algún otro requisito previsto en norma legal también es obligatoria.

[6]  Conforme a la prohibición del inciso primero del artículo 56 de la Ley N° 27444.

[7]  CÉSPEDES ZAVALETA, Adolfo, El Silencio Administrativo Positivo, Selección de TExto, Vol 2, Derecho Administrativo I, FAcultad de Derecho, PUCP, 2014, página 23.

[8] STC N°1280-2002-AA fundamento 5, STC N° 1307-2002 fundamento 3;

[9]  Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Décima Edición 2014, Lima Perú, 2014, p. 89.

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