Régimen laboral especial de construcción civil en entidades estatales

Los días 18 de septiembre y 2 de octubre del 2017 se realizó el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral y previsional

Los días 18 de septiembre y 2 de octubre del 2017, se realizó el VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral y previsional en la Sala de Juramentos del Palacio Nacional de Justicia. Se contó con la presencia de los jueces supremos integrantes de la Primera y Segunda Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria de la Corte Suprema de Justicia, quienes se dieron cita en tan significativo evento.

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Los temas que se trataron fueron los siguientes:

1. Reponsabilidad civil por accidente de trabajo, en aplicación del artículo 53 de la Ley N° 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo.

2. Categoría laboral en la que se debe enmarcar a los policías municipales y al personal de serenazgo.

3. El cómputo de plazo de caducidad durante los días de paralización de labores de los trabajadores del Poder Judicial.

4. Aplicación de la plena jurisdicción y el principio de economía procesal en el pago de intereses legales en procesos judiciales en los que se disponga el pago de deudas pensionarias, aun cuando no hubieran sido solicitados en la demanda o reconocidos en la sentencia.

5. Aplicación del régimen laboral especial de construcción civil en entidades del Estado.

6. Procedencia y aplicación de las bonificaciones especiales reguladas por los decretos de urgencia N° 090-96-EF, 073-97-EF y 011-99-EF para los pensionistas de empresas del Estado, adscritos al régimen del Decreto Ley N° 20530 y la forma de su cálculo.

7. Reconocimiento del derecho pensionario del causante planteada por sus herederos

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Como se sabe, un pleno jurisdiccional tiene el propósito de uniformizar criterios jurisprudenciales en temas controversiales que los jueces enfrentan en su labor de administrar justicia. A continuación, presentamos la transcripción de la quinta discusión.


VI PLENO JURISDICCIONAL EN MATERIA LABORAL Y PREVISIONAL

V. APLICACIÓN DEL RÉGIMEN LABORAL ESPECIAL DE CONSTRUCCIÓN CIVIL EN ENTIDADES DEL ESTADO

1. PLANTEAMIENTO

1.1 Actividades principales de las entidades públicas

Uno de los puntos a analizar es si la ejecución por administración directa de obras de construcción civil forman parte de las actividades u obligaciones principales de las entidades públicas, ello a fin de determinar si la contratación de personal para la construcción de dichas obras se realiza con carácter permanente o eventual; o, si hay determinadas obras que son de naturaleza permanente y otras que sean eventuales.

Si bien las entidades públicas no se dedican a las actividades de construcción, sí realizan algunas series de obras de construcción para el cumplimiento de sus finalidades.

En ese sentido, se puede señalar que las entidades públicas que ejecutan con frecuencia obras de construcción en forma directa son las universidades nacionales, las municipalidades y los gobiernos regionales.

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En relación a las municipalidades, el artículo 73 de la Ley N° 27922 Ley Orgánica de Municipalidades, establece la posibilidad que dichas entidades realicen obras de infraestructura, ello concordado con el artículo 42° de la misma Ley.

Asimismo, el literal h) del artículo 9 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece la misma posibilidad para los Gobiernos Regionales.

Respecto a las entidades públicas se aplica en general, la Resolución de Contraloría N° 195-88-CG de 18 julio de 1988, donde se aprueba normas que regulan la ejecución de obras públicas por administración directa.

Asimismo, el artículo 59 de la Ley N° 28411, Ley General del Presupuesto, regula los tipos de ejecución presupuestal siendo uno de ellos, la ejecución presupuestaria directa en aspectos como proyectos.

Teniendo claro que las entidades públicas pueden ejecutar en forma directa (administración directa) obras de construcción, debemos identificar la clase que obras que puede hacer:

1.1.1. Obras de periodicidad permanentes

En relación a las obras de periodicidad permanente podemos señalar que son obras menores, no solo en montos sino también en tamaño, pero cuya principal características es que son constantes y no implica mayor riesgo para la vida o salud de los trabajadores que la realizan; por ejemplo: son obras de jardinería, de refacción, de arreglo de bermas o de refacciones menores en el asfaltado.

En estos casos la actividad que realicen los trabajadores contratados por las entidades públicas, no supone un trabajo extraordinario y se repiten cada determinado periodo de tiempo.

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1.1.2. Obras de periodicidad eventuales

En relación a este punto, podemos señalar que son obras de mayor tamaño y que son excepcionales, es decir no son constantes en el tiempo, sino son proyectos específicos y concretos de obras de construcción civil; por ejemplo, puede ser la construcción de un local municipal, de un hospital regional o de una facultad universitaria, entre otros.

En las obras aludidas, el trabajo de los obreros contratados por las entidades públicas, constituye una actividad riesgosa por su propia naturaleza y son obras temporales que una vez concluidas, también concluye la necesidad de seguir contratando obreros para dichas obras.

Es en relación a los trabajadores que realizan este tipo de obras, que se debe analizar si se les aplica las normas del régimen laboral especial de construcción civil, cuando su empleador es una entidad pública.

1.2 Características de los trabajadores de construcción civil

Respecto a este punto, Bendezú Manrique señala: “Trabajador de construcción civil es toda persona física que realiza, libremente y de manera eventual o temporal, una labor de construcción para otra persona jurídica o ratural dedicada a la actividad de la construcción, con relación de ependencia y a cambio de una remuneración”.

Como puede verse la principal característica que define al trabajador de construcción civil es que se dedica a una labor de construcción y que la misma es eventual o temporal.

Ello ha sido corroborado por el Tribunal Constitucional que en la Sentencia N° 0261-2003-AA/TC- Lima, ha señalado:

3.3 (…) se desprende que el régimen laboral de los trabajadores del sector de construcción civil posee características muy singulares que lo diferencian del de otros sectores, destacando: a) la eventualidad, pues la relación laboral no es permanente; dura mientras se ejecute la labor para la cual los trabajadores han sido contratados o mientras dure la ejecución de la obra; y b) la ubicación relativa, pues no existe un lugar fijo y permanente donde se realicen las labores de construcción.

Sin embargo, no debemos olvidar también el riesgo que implica esta actividad, es por este riesgo adicional que los trabajadores de construcción civil tienen determinados beneficios laborales que los trabajadores regulares de la actividad privada no tienen.

Uno de los beneficios más importantes es el régimen de jubilación anticipada. Así el Tribunal Constitucional en la Sentencia N° 1216-2008-PA/TC ha señalado que:

“3. Considerando que las labores de los trabajadores del sector de construcción civil, por su naturaleza y características, entrañan un permanente riesgo para la salud y la vida, con el consiguiente mayor desgaste físico en relación con otras actividades, que justifican un tratamiento de excepción para el beneficio de la jubilación”.

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Adicionalmente, los trabajadores del régimen de construcción civil, cuentan con un seguro complementario por trabajo de riesgo, de carácter obligatorio y que busca mitigar los efectos riesgosos de la actividad de construcción civil. Es importante resaltar que lo que se busca proteger, son los daños que puedan ocasionarse al trabajador, justamente por la actividad que realiza, es decir por la actividad de construcción, por lo que es importante analizar si efectivamente el trabajador contratado por una entidad pública realiza una actividad de construcción que implique un riesgo a su vida o salud.

[…]

1.5. Posiciones jurisprudenciales

1.5.1. Pleno Jurisdiccional Distrital de Arequipa en material laboral 2012

El Pleno desarrolló este tema y acordó lo siguiente:

Si pueden contratar a trabajadores sujetos al régimen laboral de construcción civil, las municipalidades provinciales, distritales y centros poblados.

1.5.2. Pleno Jurisdiccional Distrital de Moquegua en materia laboral 2005: 

Primero.- No corresponde aplicar a los trabajadores que laboran para las entidades públicas como municipalidad y gobiernos regionales y otros en obras de construcción civil, el régimen general que disponen las respectivas leyes orgánicas para todos sus trabajadores, pues estos deben ser pagados por el régimen especia de construcción civil por aplicación del pronsipio in dubio pro operario y el principio de a igual trabajo igual remuneración. Segundo.- Debe hacerse en dichas instituciones la distinción entre trabajadores obreros y trabajadores de construcción civil, teniendo en cuenta el valor de la obra que debe ser de más de 50 UIT.

Como puede verse, ya hay pronunciamientos a favor de considerar a los trabajadores de entidades públicas que realicen actividades de construcción civil dentro del régimen laboral de construcción civil con todos los beneficios que ello conlleva.

A nivel de primera y segunda instancia judicial, se advierte que existen varios criterios sobre el particular. Asimismo, la autoridad administrativa de trabajo, en un caso en la ciudad de Junín, tuvo el mismo criterio, esto derivó en un proceso contencioso administrativo que luego fue reconocido en la Casación 3858-2014, Junín.

1.5.3. Corte Suprema de Justicia

La posición de la Corte Suprema de Justicia, la misma que ha señalado en la Casación laboral 16429-2015, La Libertad, la Casación laboral 23-2012, Cusco y Casación laboral 7185-2014, Cusco, que no corresponde aplicar el régimen de construcción civil para los trabajadores de entidades públicas que realicen actividades de construcción civil.

2. ACUERDO

Cuando una entidad pública ejecuta obras de construcción civil bajo la modalidad de administración directa, a los trabajadores obreros contratados para realizar dicha obra de construcción se les aplicará el régimen laboral especial de construcción civil.

Descargue aquí las conclusiones del VI Pleno Jurisdiccional Supremo en materia laboral y previsional