El caso del alférez PNP Carlos Ramos Colque, punto de quiebre en la evolución del derecho disciplinario policial

Sumario: 1. Introducción, 2. El caso del alférez PNP Carlos Israel Ramos Colque, 3. El arresto de rigor como sanción administrativa de la libertad, dictada por un funcionario carente de facultades jurisdiccionales, 4. Conclusiones. 


1. INTRODUCCIÓN

La sentencia del Tribunal Constitucional en el caso Carlos Israel Ramos Colque (STC 2050-2002-AA/TC) marca un hito en la historia del procedimiento administrativo disciplinario policial, pues al tener carácter exhortativo, obligó directamente a modificar el inquisitivo régimen disciplinario existente en esos tiempos.

Como antecedente debe tenerse en cuenta que con fecha 13 de febrero de 1998 se publicó, en el diario oficial El Peruano, el Decreto Supremo 0009-97-IN que aprobaba el Reglamento de Régimen Disciplinario de la Policía Nacional del Perú, disponiendo que entraría en vigencia al día siguiente de su publicación. Pero, ¡oh sorpresa! Sólo se publicó la norma que autoriza su aprobación, mas no su contenido.

Sólo esas líneas se publicaron. Nada más y nada menos. Siendo ello así, estábamos ante una clara vulneración del derecho a la publicidad de las normas, prescrito en el artículo 51[1] de nuestra Constitución Política; situación que fue advertida por la sentencia en comento.

En ese sentido, teníamos al frente un régimen disciplinario oculto, conocido por unos pocos, que dejaba a la mayoría de servidores policiales de ese entonces, prácticamente ciegos, sordos y mudos ante las arbitrariedades que podían cometer sus superiores. No contaban con un procedimiento preestablecido para la imposición de sanciones (leves, graves o muy graves), violando su derecho a la defensa, pues no se contemplaba la interposición de recursos impugnatorios.

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2. EL CASO DEL ALFÉREZ PNP CARLOS ISRAEL RAMOS COLQUE

2.1. DESARROLLO DEL CASO

El Alférez PNP Carlos Israel Ramos Colque, a través de su hermana Flor de María Ramos Colque, interpone una acción de amparo ante el Poder Judicial, al haber sido sancionado con pase a la situación de retiro. Recordemos que no es hasta octubre del año 2003 cuando recién se autoriza la inscripción de los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec), a fin que puedan obtener su Documento Nacional de Identidad (DNI); razón por la cual en el caso expuesto, es la hermana del servidor policial quien demanda, pues éste no contaba con documento de identidad.

Continuando con el comentario, el precitado oficial PNP fue sancionado disciplinariamente por los mismos hechos hasta en tres oportunidades. Inicialmente, el 3 de enero de 1999 con seis días de arresto simple, el 12 de enero de 1999 con 15 días de arresto simple y el 4 de octubre del 2000 con pase a la situación de retiro por medida disciplinaria. Esta última sanción materializada en la Resolución Ministerial 5444-2000-IN/PNP, la misma que es impugnada a través de una acción de amparo, peticionando se declare inaplicable y en consecuencia su reincorporación al servicio activo, con la totalidad de sus derechos, beneficios, goces y preeminencias de acuerdo al grado que ostentaba.

Dicha demanda es declarada fundada en primera instancia, siendo revocada en segunda instancia, por lo que se recurre al Tribunal Constitucional. El máximo intérprete de nuestra Carta Magna, con fecha 16 de abril, emite pronunciamiento revocando la resolución de segunda instancia y declarando fundada la demanda, disponiendo la reincorporación del demandante al servicio activo. De igual modo, exhorta a los poderes Ejecutivo y Legislativo para que en un plazo razonable, adecuen el Decreto Legislativo 745 (Ley de Situación del Personal de la Policía Nacional del Perú) y Decreto Supremo 0009-97-IN (Reglamento del Régimen Disciplinario de la PNP) a los fundamentos expuestos en la sentencia en cuestión.

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2.2. ALCANCES DEL ARTÍCULO 168° DE LA CONSTITUCIÓN

En la Administración Policial siempre se han escuchado este tipo de argumentos, “La PNP se rige por sus propios reglamentos”, “Esa norma no se aplica para la PNP”, “Esa ley sólo rige para los civiles”, entre otras frases, unas más hilarantes que otras.

Sin embargo, como ya lo ha establecido el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, “no se puede considerar a la Policía Nacional como un bloque aislado de la Constitución”. No es la institución policial un ente ajeno a la normativa constitucional. Cuando una persona decide ingresar a las filas de la PNP, no deja de ser un ciudadano peruano, no renuncia a su condición de ser humano, con todos sus derechos y obligaciones. No es más, pero tampoco es menos. Si bien la jerarquía castrense a la que se encuentra sometido, puede restringir ciertos beneficios o deberes, establecer un régimen especial de labores, un procedimiento especial para sancionar las inconductas funcionales, éstos deben seguir procedimientos acorde a las garantías contempladas en la Carta Magna.

El artículo 168° de la Constitución precisa que “Las leyes y los reglamentos respectivos determinan la organización, las especialidades, la preparación y el empleo, y norman la disciplina de las FFAA y PNP”. En ese sentido, nuestra Carta Magna le otorga un tratamiento diferenciado a los miembros del instituto policial (no inferior, ni mucho menos superior, simplemente distinto). A razón de tal precepto, un policía podrá someterse a un horario de labores superior a las 48 horas semanales, podrá ser removido de sus centro de labores por “necesidad del servicio”, tendrá que cumplir comisiones del servicio o destaques fuera de la circunscripción de su centro laboral habitual, no percibirá un pago por turno nocturno u horas extras, tampoco tendrá derecho a la sindicalización y todas sus peticiones se harán de manera individual (observando el conducto regular); entre otras restricciones propias de la función policial.

Por otro lado, respecto a la disciplina policial[2], ésta se mantiene acorde a una estructura basada en grados y jerarquías, con un vínculo de subordinación en cuanto a las órdenes verbales o escritas; encontrándose plasmados los detalles en una ley de régimen de personal y una norma que prescribe el régimen disciplinario.

En ese punto en relación a la sentencia en cuestión, el Procurador Público del Ministerio del Interior, a cargo de los asuntos judiciales de la Policía Nacional fundamenta su contestación en el artículo 168° de la Constitución Política del Estado, alegando que la sanción impuesta al alférez PNP Carlos Israel Ramos Colque, guarda las formalidades establecidas en el Decreto Legislativo N° 745 (Ley de Situación del Personal de la PNP) y Decreto Supremo 0009-97-IN (Reglamento del Régimen Disciplinario de la PNP). Pero muy acertadamente el Tribunal Constitucional precisa que no se puede hablar de legalidad de una sanción, cuando ésta vulnera principios constitucionales, en especial alusión al Ne bis in ídem que se aplicaba a los servidores policiales, cuando de un día para otro, se elevaban las sanciones, conforme al “criterio” de cada superior jerárquico.

3. EL ARRESTO DE RIGOR COMO SANCIÓN ADMINISTRATIVA PRIVATIVA DE LA LIBERTAD, DICTADA POR UN FUNCIONARIO CARENTE DE FACULTADES JURISDICCIONALES 

El artículo 2° numeral 24 literal f) prescribe “Nadie puede ser detenido sino por mandamiento escrito y motivado del juez o por las autoridades en caso de flagrante delito”. Para realizar el análisis correspondiente al caso expuesto debemos centrar nuestra atención en el término “nadie”. Y es que durante la década de los 90 y al amparo del Decreto Supremo 0009-97-IN (Reglamento del Régimen Disciplinario de la Policía Nacional) se cometieron una serie de excesos. Uno de ellos por ejemplo se traduce en la privación de la libertad que sufrían los servidores policiales cuando eran sancionados administrativamente por inconductas funcionales (arresto simple y arresto de rigor).

Así pues, el arresto simple era definido como el que “impone al infractor la obligación de su cumplimiento sin interrupción, en la Unidad donde presta servicios o donde lo señale la Superioridad, sin menoscabo del servicio que deba cumplir” (art. 108 del Decreto Supremo 0009-97-IN) y el arresto de rigor como el que “impone al infractor la obligación de su cumplimiento sin interrupción en un ambiente especial de la instalación policial indicada por la Superioridad, cumpliendo tareas señaladas específicamente” (art. 109° del acotado cuerpo legal).

En ese contexto, me encuentro totalmente en desacuerdo con el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, cuando menciona que no resulta inconstitucional que un superior jerárquico pueda privar de su libertad a un subordinado motivado por una sanción administrativa, fundamentándose en que en ese caso estamos ante una “restricción de la libertad” y no ante una detención propiamente dicha, intentando justificar su interpretación en la disciplina que debe imperar en la institución policial.

Habría que preguntarles a los magistrados del Tribunal Constitucional si estar encerrado en un ambiente durante 15 días (y 15 noches), sin realizar actividad alguna, por no caer en gracia al superior jerárquico, no significa estar privado de la libertad. Dejemos de lado los tecnicismos. Es blanco o es negro. Hay privación de la libertad o no. ¿El policía está en ese recinto, obligado o por su libre albedrío?

¿Disciplina policial? ¿Jerarquía castrense? ¿Acaso en esos tiempos no existía el Fuero Militar Policial? Institución que por ley sí tiene facultades jurisdiccionales para privar de su libertad a un miembro de la PNP o FFAA. No puede ser posible que el máximo intérprete de la Constitución avale la vulneración de un derecho fundamental llamado libertad, intentando justificarla señalando que resulta necesaria para preservar la disciplina castrense.

3.1. ARRESTO DE RIGOR Y VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

“Sólo por acción u omisión, tipificado previamente en la ley, puede sancionarse a una persona”. Eso significa que sólo en una norma con rango de ley pueden plasmarse las infracciones administrativas, situación que no sucedió con el Decreto Legislativo 745 (Ley de Situación del Personal de la PNP), pues en él no estuvieron prescritas las infracciones y sanciones en las que podrían estar incursos los servidores policiales en la comisión de inconductas funcionales, hecho que sí se contempló en el Decreto Supremo 0009-97-IN-IN (Reglamento del Régimen Disciplinario de la PNP). Es decir, las infracciones administrativas fueron legisladas en una norma de rango inferior (Reglamento), violando de esta manera el principio de legalidad. En consecuencia, estábamos frente a una norma inconstitucional.

En ese sentido, la Ley 27444 en su artículo 246.1° dice sobre el principio de legalidad que “Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad”.

Nos encontramos pues frente a una regla de reserva de competencia para dos aspectos de la potestad sancionadora: para la atribución de la competencia sancionadora a una entidad pública y para la identificación de las sanciones aplicables a los administrados por incurrir en ilícitos administrativos. Conforme a ella, ambos aspectos de la materia sancionadora sólo pueden ser abordados mediante “normas con rango de ley”, como puede serlo, una ley formal, una ley orgánica, un decreto legislativo, o un decreto ley. Queda absolutamente vedado que una norma sublegal o de complemento indispensable, asignar a una persona de Derecho Público la competencia sancionadora o señalar qué sanciones pueda aplicar sobre los administrados en sede administrativa[3].

Es por ello que posteriormente, mediante la Ley 28338 (13 de agosto del 2004, Ley 29356 (10 de mayo del 2009), Decreto Legislativo 1150 (10 de diciembre del 2012), Decreto Legislativo 1193 (29 de agosto del 2015), Decreto Legislativo 1230 (24 de setiembre del 2015) y el fallido Decreto Legislativo 1268 (16 de diciembre del 2016), se han venido promulgando las normas que contemplan el régimen disciplinario, todas ellas con rango de ley, dejando los reglamentos para cuestiones procedimentales de la ley, así como detalles no contemplado en ésta.

Cabe señalar que conforme se ha señalado líneas arriba, las infracciones disciplinarias no pueden encontrarse contempladas en normas que no posean el rango de ley, mucho menos en instrumentos de gestión tales como memorándums, órdenes telefónicas, oficios, resoluciones ministeriales o directorales.

3.2. ARRESTO DE RIGOR, SANCIÓN SIMPLE Y DERECHO A LA DEFENSA

En el caso del alférez PNP Carlos Israel Ramos Colque, se tiene que la norma reglamentaria por la cual es sancionado inicialmente con arresto simple y luego con pase a la situación de retiro (por los mismos hechos) no contemplaba un procedimiento preestablecido para la aplicación de tales sanciones, incluso tampoco prescribía los recursos administrativos que podían interponer los administrados; constituyendo ello una clara vulneración del derecho a la defensa en el procedimiento disciplinario.

Hasta tal punto llegaba la arbitrariedad en esos tiempos. Se constataba la infracción y se aplicaba la sanción. No había lugar a reclamos. Sólo quedaba la posibilidad de recurrir al Poder Judicial.

4. CONCLUSIÓN

Podemos concluir que la sentencia del caso del alférez PNP Carlos Israel RAMOS COLQUE, recaída en el expediente 2050-2002-AA/TC, constituye un punto de quiebre en el régimen disciplinario de los miembros de la Policía Nacional del Perú, puesto que reconoció que los servidores PNP son también ciudadanos peruanos, con derecho a un debido procedimiento en sede administrativa, dejando de lado que por la aplicación de la disciplina castrense, se le podía restringir dicho derecho.


[1] “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre toda norma de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma en el Estado”.

[2] Es el pilar fundamental que sostiene a la Policía Nacional, su preservación es el principal interés para los comandos y superiores en jerarquía, por tanto el mantenimiento de la disciplina no se efectúa mediante sanciones sino por la comunicación permanente entre superiores y subordinados. Es indispensable que los superiores den el ejemplo con las acciones y responsabilidades que les compete (Manual del Oficial de Estado Mayor, aprobado con Resolución Directoral 245-2013-DIRGEN/EMG del 28 de marzo de 2013).

[3] MORON URBINA Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Gaceta Jurídica, Lima, 2014, p. 750.

Abogado por la UIGV, cursando estudios de Doctorado en la UNFV. Especialista en Derecho Administrativo por la Universidad ESAN. Graduado en el Diplomado de Derecho Disciplinario organizado por el Centro de Estudios Socio Jurídicos Latinoamericanos (Bogotá, Colombia). Autor del libro «El procedimiento disciplinario policial en la jurisprudencia del TC y TDP».