Alcances del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado [Expediente 0031-2004-AI/TC]

Fundamento destacado: 3. Sin embargo, la privación de la propiedad, como consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, no constituye un supuesto de limitación del derecho, sino de sacrificio del mismo. La diferencia es muy importante, ya que, a diferencia de lo que es propio de un supuesto de limitación o regulación del derecho de propiedad, que no es indemnizable, el efecto inmediato del ejercicio de la potestad expropiatoria es afectar el núcleo dominical de la propiedad, por lo que, de conformidad con el artículo 70° de la Constitución, su eficacia está condicionada al pago previo, en efectivo, de la indemnización correspondiente.

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TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXPEDIENTE 0031-2004-AI/TC, LIMA

En Lima, a los 23 días del mes setiembre de 2004, el Tribunal Constitucional en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y García Toma, pronuncia la siguiente sentencia:

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ASUNTO

Acción de inconstitucionalidad interpuesta por don Máximo Yauri Salazar y más de 5000 ciudadanos contra la Ley N.° 27816, que declara de necesidad pública la expropiación de un terreno para el levantamiento de un área de protección funcional del Radio Observatorio de Jicamarca.

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ANTECEDENTES

El demandante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.° 27816, por considerar que dicha norma afecta la prohibición de dictar leyes especiales en razón de las personas y el principio de no discriminación. La violación de los preceptos constitucionales que contienen dichos mandatos prohibitivos, a su juicio, se ha producido ya que:

A. La “cosa” regulada por la Ley N.° 27816 es la declaración de necesidad pública de la expropiación de un terreno de 1,900 hectáreas, cuya finalidad es levantar un área de protección funcional del Radio Observatorio de Jicamarca a cargo del Instituto Geofísico del Perú. Al determinar los terrenos materia de expropiación, el legislador ha actuado selectivamente al expropiar terrenos de personas como la Comunidad Campesina de Jicamarca y el Relleno sanitario de Huaycoloro, que no afectan de modo alguno el funcionamiento del Radio observatorio.

B. Se exonera del área de expropiación a la Refinería de Zinc de Cajamarquilla, que colinda con 1 Radio Observatorio de Jicamarca, a pesar de que existe un estudio de impacto ambiental que la califica como principal responsable del deterioro de la Antena del Radio Observatorio por sus actividades hipercontaminantes. Asimismo, se exonera a los terrenos donde se encuentra la mina y la planta de la empresa Unión de Concreteras -UNICON-, las cuales producen interferencias radioeléctricas. Ambos hechos constituyen una clara discriminación de tipo económico, afectándose terrenos que nada tienen que ver con el Radio Observatorio de Jicamarca, pues están en quebradas distintas y con un cerco natural de cerros que impide todo contacto.

Por su parte, el apoderado del Congreso de la República contesta la demanda y solicita que se declare infundada, ya que:

A. El derecho de propiedad no es absoluto, pues el artículo 70° de la Constitución establece la facultad del legislador de expropiar, bajo ciertos supuestos. Uno de dichos supuestos o condicionantes es que la expropiación tenga como finalidad satisfacer una necesidad pública, único elemento cuya ausencia convertiría la ley en inconstitucional. A su juicio, tal requisito ha sido cumplido, como se desprende de la exposición de motivos de la Ley N.° 27816, reproducida literalmente en el Dictamen del 11 de junio de 2002, emitido en el Proyecto de Ley N.° 2680-CR de la Comisión de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción del Congreso de la República.

B. El tema planteado no puede discutirse a través de la acción de inconstitucionalidad, puesto que, en realidad, lo que se estaría debatiendo es si la expropiación practicada debió ser más amplia que la señalada por la ley en su artículo 2o; es decir, que la pretensión no tendría por objeto cuestionar la ley expropiatoria, sino el por qué no se efectuó en otros terrenos.

C. La ley no “personaliza” las propiedades ni las personas que deben ser afectadas por la expropiación, pues “la única finalidad de la ley es, por razones de necesidad pública manifiestamente demostrada, levantar un área de protección para el normal y perfecto funcionamiento del observatorio de Jicamarca”. Además, no sólo se expropia a los comuneros de Jicamarca, sino también a distintas personas naturales y jurídicas, así como a las concesiones mineras otorgadas dentro del área de expropiación y demás propiedades que señala el artículo 6o de la misma ley impugnada.

Realizada la audiencia pública, la causa ha quedado al voto.

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FUNDAMENTOS

§1. Delimitación del petitorio

1. Los recurrentes interponen la presente acción de inconstitucionalidad contra la Ley N.° 27616, que declara de necesidad pública la expropiación de un terreno para el levantamiento de un área de protección funcional del Radio Observatorio de Jicamarca, por considerar que con su expedición se han violado los artículos 2o, inciso 2, y 103° de la Constitución Política del Estado.

§2. Derecho de propiedad y expropiación

2. El derecho de propiedad se encuentra reconocido por el artículo 2°, inciso 16 de la Constitución, según el cual: “Toda persona tiene derecho: 16) A la propiedad asi como por su artículo 70°, a tenor del cual: “El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza”.

Como cualquier derecho fundamental, el de propiedad no es un derecho absoluto, pues se encuentra limitado por disposiciones constitucionales expresas o por delimitaciones tácitas.

3. Sin embargo, la privación de la propiedad, como consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria del Estado, no constituye un supuesto de limitación del derecho, sino de sacrificio del mismo. La diferencia es muy importante, ya que, a diferencia de lo que es propio de un supuesto de limitación o regulación del derecho de propiedad, que no es indemnizable, el efecto inmediato del ejercicio de la potestad expropiatoria es afectar el núcleo dominical de la propiedad, por lo que, de conformidad con el artículo 70° de la Constitución, su eficacia está condicionada al pago previo, en efectivo, de la indemnización correspondiente.

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4. El artículo 70° de la Constitución establece, en principio, y como regla general, que: “nadie puede ser privado de su propiedad”; pero, a la vez, prevé que, excepcionalmente, se puede privar de ella por causas de seguridad nacional o necesidad pública. “Privar” de la propiedad supone “despojar” o “sacrificar” a su titular las potestades que concede la propiedad de algo. Como tal, “supone un ataque exterior (al derecho), en virtud de fundamentos distintos de los que sostiene su propio contenido, normal o reducido” (Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Madrid, Civitas, 2000, pág. 340).

5. La expropiación consiste en una potestad que se concretiza en un acto de derecho público por el cual el Estado priva coactivamente a un particular, o a un grupo de ellos, de la titularidad de un determinado bien. Para ello, es preciso que el Poder Legislativo lo declare, mediante ley, y sobre la base de la existencia de una causa real y apremiante de seguridad nacional o necesidad pública.

Dado que la expropiación compromete seriamente la titularidad de la propiedad de bien, la Constitución ha establecido una serie de garantías para que se lleve a cabo el ejercicio de esta potestad.

6. Según el artículo 70° de la Constitución, el ejercicio de la potestad expropiatoria:

a) Debe obedecer a exigencias de “seguridad nacional” o “necesidad pública”;

b) Está sujeto a una reserva de ley absoluta, es decir, debe declararse mediante una ley expedida por el Congreso de la República;

c) Supone la obligación del Estado de pagar, en efectivo, la indemnización justipreciada que compense el precio del bien materia de expropiación.

7. En el caso de autos, el 13 de agosto de 2002 se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley N.° 27816, cuyo artículo Io dispone:

“Declárase de necesidad pública la expropiación del terreno de 1,900 hectáreas, ubicado en la quebrada de Jicamarca, parte en el distrito de Lurigancho-Chosica, provincia de Lima, y parte en el distrito de San Antonio de Chaclla, provincia de Huarochirí, ambos en el departamento de Lima (…)”.

8. El Tribunal Constitucional considera que la Ley N.° 27816 respeta las garantías mínimas contempladas en el artículo 70° de la Norma Suprema. A saber:

a) El principio de reserva de ley absoluta. En efecto, la expropiación de los terrenos aludidos en la demanda fue autorizada por una ley formal, expedida por el Congreso de la República.

b) La indemnización justipreciada. En efecto, el artículo 5o de la Ley N.° 27816 dispone que dicho pago se establecerá en trato directo o procedimiento judicial, y que será efectuado por el Ministerio de Educación con los recursos que para tal efecto disponga.

c) La necesidad pública. El mismo artículo Io de la Ley N.° 27816, después de describir el área objeto de la expropiación, estableció que el propósito de ésta, es decir, la necesidad pública que la legitimaba, era el de destinar dicho bien al “(…) levantamiento de un área de protección funcional para el Radio Observatorio de Jicamarca”.

9. El Tribunal Constitucional considera que la causa expropiatoria satisface el requisito de necesidad pública exigido por el artículo 70° de la Constitución, a tenor de lo expuesto en la contestación de la demanda y, particularmente, de la exposición de motivos de la ley impugnada. En efecto, en la exposición de motivos se destacan los aportes científicos del Radio Observatorio de Jicamarca y la trascendencia de esos aportes para el conocimiento de la circulación atmosférica y para la seguridad nacional y mundial. Asimismo, se consignan cuáles son los requerimientos mínimos para el funcionamiento del Radio Observatorio:

“(…) una zona de libre interferencia y ruidos de radio que compitan con las señales que se quieren detectar; un ambiente libre de polvo para preservar . sus valiosos instrumentos electrónicos”.

Por ello, y dada la importancia del Observatorio y de los elementos necesarios para su conservación, el Congreso concluyó que:

“(…)la presencia de actividad humana industrial en las proximidades del Radio Observatorio de Jicamarca genera factores perturbadores eléctricos que interfieran con las ondas de radio (…). Todo lo cual puede provocar a corto plazo distorsiones en el funcionamiento de dicha instalación y su cierre definitivo, lo cual constituiría una irreparable pérdida para nuestro país y su rezago en la posibilidad de continuar aportando en esta importante actividad de sumo interés para la humanidad”. De ahí que “La norma propuesta plantea declarar de necesidad pública la expropiación de 1,900 hectáreas para el funcionamiento y establecimiento de un área de protección funcional para el Radio Observatorio de Jicamarca, así como se deje sin efecto los denuncios y petitorios mineros que existan sobre el área materia de expropiación”.

§3. Prohibición constitucional de expedir leyes especiales: excepción por la naturaleza de las cosas.

10. No obstante, los demandantes fundamentan su pretensión en la violación de dos artículos constitucionales que están estrechamente vinculados. Por un lado, el artículo 103°, que establece que: “Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de la diferencia de personas”; y, por otro, el artículo 2o, inciso 2, según el cual: “Toda persona tiene derecho: 2) A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole”. Aducen que la ley es inconstitucional porque es una norma especial, dado que se ha expedido en razón de las personas afectados con la expropiación.

11. Sobre el particular, este Tribunal, en la STC N.° 0018-2003-AI/TC, señaló que: “Las normas se caracterizan por tener un mandato impersonal; ergo, no tienen en cuenta la singularidad de las personas obligadas a su cumplimiento. La ley debe contener pautas de carácter general que sean de interés común y resultantes de la convivencia social, cuyo cumplimiento sea obligatorio para todos, es decir, ersa omnes.”

Nuestro ordenamiento permite la expedición leyes especiales siempre y cuando no hayan sido elaboradas tomando como referencia el status de la persona o personas sobre las que recae su mandato; en la precitada STC N.° este Colegiado precisó que: “Dentro de ese contexto, sólo por excepción es viable la creación de una regla especial, la misma que no se ampara en el arbitrio caprichoso de quienes poseen el poder político, sino en la naturaleza o razón de los hechos, sucesos o acontecimientos que ameriten una regulación particular o no genérica. Es decir, una ley especial -de por sí regla excepcional en el ordenamiento jurídico nacional- se ampara en las específicas características, propiedades, exigencias o calidades de determinados asuntos no generales en el seno de la sociedad. Las leyes especiales hacen referencia específica a lo particular, singular o privativo de una materia. Su denominación se ampara en lo sui géneris de su contenido y en su apartamiento de las reglas genéricas”.

12. Asimismo, en la STC N.° 0001/0003-2003-AI/TC, este Tribunal declaró que: “(-..) el concepto naturaleza de las cosas no puede ser entendido en su sentido coloquial, es decir, como un objeto físico, sino como todo elemento vinculado a la juridicidad inmanente pero legalmente real, objetivo e intrínsecamente vinculado a las relaciones interpersonales”. Esto es, que la norma especial debe enfocarse en las relaciones intersubjetivas, mas no en los sujetos de aquellas relaciones.

Es por ello que la inconstitucionalidad de una disposición con carácter especial no se deduce de su condición de norma sui géneris, es decir, porque regule una situación específica, sino de su contenido discriminatorio o no.

13. Los demandantes consideran que la medida adoptada por el Estado viola el derecho a la igualdad de los afectados con la expropiación, pues no responde a criterios objetivos; a su juicio, no se ha tomado en cuenta que existen otras propiedades que también debieron haber sido afectadas para proteger el radio protegido, si es que el propósito era mantener un área de resguardo para el Radio Observatorio de Jicamarca. En concreto, alegan que no se ha respetado el derecho a la igualdad, tras “exonerar(se) de esta privación (de) la propiedad del área del terreno que ocupa la Refinería de Zinc de Cajarmarquilla que colinda con el Radio Observatorio de Jicamarca, a sabiendas de que existen estudios de impacto ambiental elaborados por la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (…) toda vez que realiza A actividades hipercontaminentes (…)”.

14. Así las cosas, el Tribunal Constitucional considera que la impugnación de la Ley N.° 27816, en realidad, no radica en que el dispositivo prevea un determinado ámbito territorial como afectado por la expropiación, sino en que supuestamente omitió comprender otros, también necesarios de incorporarse si es que en verdad se quería optimizar el buen funcionamiento del Radio Observatorio de Jicamarca.

15. Ante supuestos de esa naturaleza, y si se acreditase la violación del mandato de prohibición de tratamiento discriminatorio, el Tribunal Constitucional se encontraría frente a dos alternativas:

a) La primera, declarar la inconstitucionalidad de la disposición que contiene la omisión [norma implícita]. Tal declaración de inconstitucionalidad, sin embargo, produciría que en ella se comprenda a la norma expresa, derivada de la disposición impugnada, que no es inconstitucional.

En el caso, de optar por una decisión así, además de dicha consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad generaría paradójicamente un efecto igual o mayor de inconstitucionalidad, puesto que, de declararse la invalidez de la expropiación efectuada, se obstaculizaría el adecuado funcionamiento del Radio Observatorio de Jicamarca, dado que las perturbaciones que justificaron la medida reaparecerían.

b) La segunda, expedir una sentencia aditiva, cuyo uso normalmente se justifica en aquellos supuestos en los que la omisión eventualmente inconstitucional no puede ser reparada mediante la interpretación de la misma disposición, sino a través de la integración a los datos normativos ofrecidos por el ordenamiento jurídico en su totalidad y, particularmente, el inciso 2), artículo 2° de la Constitución, que prohíbe tratamientos discriminatorios [sentencias a “rima obligada” como son conocidas en el derecho italiano, y sobre las que este Tribunal se refirió en la STC N.° 0010-2002-AI/TC].

En el caso que se analiza, el problema que extrañaría la expedición de una sentencia de esta naturaleza se deriva de las exigencias del principio de reserva de ley absoluta en materia expropiatoria, las cuales están previstas en el artículo 70° de la Constitución. Como se ha expuesto en el Fundamento N.° 6 de esta sentencia, la expropiación de un bien sólo puede efectuarse en virtud de una ley en sentido formal, es decir, expedida por el Congreso de la República, de manera que una sentencia de este Tribunal no podría incorporar un bien que no haya sido expresamente previsto en la ley expropiatoria.

16. En todo caso, frente a ninguna de estas 2 opciones se encuentra este Tribunal para resolver la demanda de inconstitucionalidad planteada. En efecto, como este Colegiado lo ha enfatizado en diversas ocasiones, para plantear un supuesto de tratamiento discriminatorio basado en la diferencia de personas es preciso que se proponga un tertium comparationis válido, esto es, un término de comparación que sea suficiente y adecuado, a partir del cual sea posible constatar que, ante situaciones fácticas iguales, uno de los sujetos de la relación ha sufrido un trato diferente, sin mediar razones objetivas y razonables que lo legitimen [STC N.os 0015-2002-AI; 0183-2002-AA/TC; 0552-2002-AA7TC, entre otras],

17. En el caso, el Tribunal estima que el término de comparación no es válido, por las siguientes razones:

a) Los demandantes han sostenido que se violó el derecho de igualdad, tras “exonerar(se) de esta privación (de) la propiedad del área del terreno que ocupa la Refinería de Zinc de Cajarmarquilla que colinda con el Radio Observatorio de Jicamarca, a sabiendas de que existen estudios de impacto ambiental elaborados por la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud (…)” toda vez que realiza actividades hipercontaminentes No obstante, ni la exposición de motivos ni el artículo Io de la Ley N.° 27816, justifican la expropiación en el daño al medio ambiente que pudiera generar, sino en la necesidad de garantizar un “área de protección funcional para el Radio Observatorio de Jicamarca”.

b) El artículo 2° de la Ley N.° 27816 no identifica a los sujetos pasivos de la expropiación ni tampoco determina que los únicos expropiados sean la Comunidad Campesina de Jicamarca [y el Relleno Sanitario de Huaycoloro], Simplemente consigna la ubicación, linderos y medidas perimétricas del inmueble a expropiar, que además comprende, conforme señala su artículo 6o, las concesiones mineras así como los petitorios y/o denuncios mineros que cuentan con autos de amparo, y otros. Y, como lo ha acreditado el Congreso de la República, el trato impersonal otorgado a los sujetos pasivos de la expropiación ha quedado corroborado con la identificación de las personas naturales y jurídicas realizada por el artículo 3o de la Resolución Suprema N.° 022-2003-ED, que, por cierto, no comprende en forma exclusiva y excluyente a los comuneros de la Comunidad Campesina de Jicamarca.

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que la Constitución Política del Perú le confiere,

HA RESUELTO

Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad.

Publíquese y Notifíquese.

SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
REVOREDO MARSANO
GARCÍA TOMA

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