Alcances de la tutela jurisdiccional para el patrocinio de los intereses difusos

El Código Procesal Constitucional y la Ley General del Medio Ambiente, facultan a cualquier persona a interponer la acción correspondiente contra el posible, eminente y consumado daño ambiental

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Los desastres ecológicos que ya han tenido lugar en diversos puntos del planeta, así como aquellos otros que potencialmente podría provocar una catástrofe –ya sea por debilitamiento de la capa de ozono, por recalentamiento excesivo de la atmósfera, por efecto del consumo de combustibles líquidos o por las imprevisibles reacciones que pueden derivarse de los desechos nucleares o tóxicos enterrados en los mares– nos deben hacer pensar necesariamente en soluciones supranacionales, con el fin último de prevenir este tipo de situaciones.

Sumario: 1. Introducción; 2. El derecho al medio ambiente; 3. El interés difuso; 4. Alternativas en el derecho comparado; 4.1 Common law; 4.2 Sistema iberoamericano; 5. Ámbito de protección; 6. Rasgos que caracterizan a los intereses difusos; 7. Aspectos procesales; 7.1 Legitimidad para obrar de forma activa y pasiva; 7.2 El interés difuso y el litisconsorcio; 7.3 Pretensiones; 7.4 Efectos de la cosa juzgada; 7.5 Costas y costos en el proceso de interés difuso; 7.6 Vía procedimental; 8. Conclusiones


1. Introducción

Los medios de comunicación nos presentan a diario como se reclama con insistencia, además del respeto a los derechos fundamentales, la tutela que aquellos entendidos han denominado derechos de tercera generación, a saber: derecho a la paz, derecho a disfrutar de un medio ambiente sano y saludable, derecho a un desarrollo sostenible, al equilibrio ecológico, a la protección al consumidor, así como a la preservación de los bienes de valor histórico, cultural, artístico y paisajístico que puedan considerarse patrimonio común de la sociedad humana.

Habiéndose presentado hace algunos días una noticia realmente sorprendente, que un local de comida promedio –según el INEI– produce entre 10 y 15 galones al mes de aceite quemado, es decir, entre todas las cocinas de restaurantes de Lima se producen diariamente entre 25.000 y 50.000 galones de este residuo. Calculándose que el 80% del aceite usado termina vertiéndose al desagüe. Según Sedapal, este aceite afecta a las 21 lagunas de estabilización de Lima que deben reducir la contaminación de todo lo que proviene de los desagües antes de que sea arrojado a los ríos y al mar. Cuando estas lagunas reciben el aceite de cocina, una parte se impregna y daña los equipos de limpieza. La otra queda flotando en el agua impidiendo el paso de oxígeno, debiendo ir una vez por semana camiones a limpiar el aceite que flota en la superficie y otros residuos que, en total, pueden sumar 15 toneladas. Pese a ello, esta situación se produce pasando por alto lo que señala el Decreto Legislativo 1278 – Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos, que los locales deben tener un plan de gestión de residuos como el aceite, pero al no existir fiscalización alguno esto solo queda en el papel[1], continuando la lamentable contaminación nuestro mar y afectándose paulatinamente nuestra salud.

Sin embargo, en dicho escenario que hacemos dentro de nuestra rutina diaria, ¿nos detenemos acaso un instante a observar lo que hacemos por preservar y mejorar las condiciones ambientales? Sinceramente esto es algo que no sucede. Nos mantenemos estáticos, sin ejercitar ningún tipo de acción contra quienes atentan contra el mismo; en ese contexto, con el presente trabajo se pretenden brindar algunas ideas de cómo ejercer nuestro derecho de accionar en este tipo de proceso de patrocinio de intereses difusos contemplado por nuestro Código Procesal Civil, del cual existen muy pocas referencias de procesos iniciados, como se materializa la actividad procesal, así como algunas ideas del derecho del medio ambiente, tanto en su dimensión individual como colectiva, como un derecho fundamental conforme al texto constitucional y así también, se formularán algunas propuestas para buscar mejorar nuestra legislación que presenta excesivos vacíos, si lo comparamos con el desarrollo que ha tenido este derecho en el derecho comparado, donde se le ha dado la importancia necesaria.

2. El derecho al medio ambiente

El medio ambiente es el conjunto de elementos sociales, culturales, bióticos y abióticos que interactúan en un espacio y tiempo determinado; lo cual podría graficarse más claramente como la sumatoria de la naturaleza y las manifestaciones humanas en un lugar y tiempo concretos[2]. Motivado al constante peligro que día a día surca el medio ambiente, muchos Estados elevaron al ambiente como categoría de un derecho constitucional brindando al ciudadano común la debida protección y garantía ante el daño ambiental (diversas formas de contaminación ambiental[3]), el ambiente es considerado como parte de los Derechos Humanos de Tercera Generación[4].

A ello hay que añadir que estos nuevos derechos no solo corresponden a las nuevas funciones y prestaciones del Estado, sino que además se deben al desarrollo de nuestra cada vez más industrializada sociedad, donde la producción y la contratación en masa pueden llegar a amenazar algunos derechos de las personas que se encuentran en un situación de desigualdad frente al poder industrial o económico de muchas grandes empresas que actúan impunemente en el panorama económico contemporáneo[5].

En tanto, la legislación ambiental comparada[6] ofrece un carácter variado, una tendencia a la dispersión, aunque hay también una corriente que nos acerca a la constitucionalización de este derecho, debemos considerar que el derecho ambiental, se encuentra inmerso entre el derecho público y el derecho privado. Dialogar acerca del “derecho al ambiente”, en sumas cuentas, es defender una amplia gama de derechos fundamentales del hombre como se explicará a continuación. Al conceptualizar este específico derecho, se debe concebir en conjunta relación con otros derechos fundamentales: el derecho a la salud, el derecho al descanso, el derecho a la libertad, derecho a la vida y la integridad física-moral, inviolabilidad de domicilio, derecho a la intimidad, el derecho al trabajo. Pero dicho perjuicio para los sujetos no solo ha de entenderse como la mera posibilidad de alterar negativamente la salud pública, sino como la afectación de las condiciones que hacen posible la existencia, conservación y mejora de otros intereses como la salud individual, la vida natural en el planeta, el patrimonio, el desarrollo de la personalidad, el ocio[7]. Es decir el derecho al medio ambiente, puede contener derechos de carácter colectivo e individual, así como también derechos patrimoniales y no patrimoniales. Por tanto, podemos accionar de modo individual o colectivo en procesos de defensa de los diversos derechos ambientales. Además, la representación procesal puede ser delegada a personas jurídicas[8].

3. El interés difuso[9]

Inicialmente la doctrina italiana y la de otros países extranjeros, son las que acuñaron en sus legislaciones el término “intereses difusos o colectivos”. Como nos indica el profesor italiano Vicenzo Vigorretti: “los intereses colectivos o difusos son aquellos intereses que por la naturaleza de los bienes y por el tipo de regímenes jurídicos al cual tales bienes están sujetos, son referibles de la misma manera e indiferentemente a un número de personas que puede ser indeterminado”[10].

En el Perú el jurista Fernando de Trazegnies, sostiene lo siguiente acerca de los intereses colectivos e intereses difusos: “los primeros son aquellos que afectan a un grupo de personas integradas dentro de una institución formal y que, por ese mismo hecho, sus intereses comunes pueden ser representados por tal entidad. Este es el caso de los intereses por los que lucha el sindicato de trabajadores de una industria cuya actividad de fabricación es malsana o el de los intereses de un sector organizado de la actividad económica en particular (la Unión de Panaderos, la Federación Médica, etc). En cambio, los intereses difusos –que son igualmente colectivos– no tienen el respaldo de una organización formal; pertenecen a un grupo o clase de personas, pero nunca se ha consolidado una institucionalización jurídica de su situación común; de ahí que la categoría o grupo sea imprecisa o indeterminada en cuanto a su número. Como ejemplos podemos mencionar el de todos los consumidores de un mismo producto (todos los propietarios de automóviles Bernal Motors) o el de todos los habitantes de una zona específica de la ciudad que sufren los olores de una fábrica de harina de pescados”[11].

Los intereses difusos pertenecen a una pluralidad de personas, estos intereses definidos vinculan a toda una comunidad[12] y al Estado mismo, erigiéndose como intereses supranacionales. Es decir la titularidad de un derecho no reside en un sujeto en especial, sino que la lesión de este derecho colectivo afecta simultánea y globalmente, a los intereses de los integrantes de un determinado sector de la sociedad. Cuando estamos frente a esta institución, tenemos que quién inicia el proceso no es el titular directo del derecho cuya protección reclama. Esto sucede debido a que en la sociedad contemporánea existen ciertos derechos en los que no se puede establecer con precisión a sus titulares. V.gr: Los derechos del consumidor, derechos del medio ambiente o ecológicos, valores, bienes históricos o culturales[13].

Es necesario resaltarse algo muy importante respecto a este tipo de intereses o derechos y esto es que el conjunto indeterminado de personas es el titular del derecho subjetivo abstracto, es decir, no se trata de una sumatoria de derechos subjetivos individuales, sino que la titularidad se les otorga en conjunto[14].

El profesor Giovanni Priori define a los intereses difusos como “aquellos intereses pertenecientes a un grupo de personas absolutamente indeterminadas, entre las cuales no existe vinculo jurídico alguno, sino que más bien se encuentran ligadas por circunstancias de hecho genéricas, contingentes, accidentales y mutables, como habitar en una misma región, ser consumidores de un mismo producto, ser destinatarios de una campaña de publicidad”[15]. Comprendiéndose, que lo que se busca no es solo la tutela de los derechos individuales, sino del conjunto de sujetos, los que muchas veces no se encuentran completamente identificados. En ese sentido, el profesor Priori hace una distinción entre los intereses y derechos individuales, colectivos y públicos. Señala que las nociones de derechos o intereses colectivos o difusos no están referidas al individuo, sino a un conjunto de personas determinado y organizado, en un caso; o a un conjunto absolutamente indeterminado en el otro. En el primero la titularidad es colectiva, en el segundo la titularidad es difusa; pero en ninguno de ellos la titularidad es individual.

Lo que caracteriza a los intereses colectivos es que “los mismos corresponden a una serie de personas más o menos numerosa, que están o pueden estar determinadas, entre las cuales existe un vínculo jurídico, en cambio los intereses difusos corresponden a un conjunto de personas indeterminadas, no existiendo ningún vinculo jurídico”[16] La conexión no queda lo suficientemente clara entre ellos, así que Priori los relaciona el daño o el menoscabo común a su derecho al medio ambiente del cual son víctimas; son víctimas del mismo daño ambiental.

Dentro de los intereses difusos consideramos la protección del medio ambiente, la conservación del equilibrio ecológico como uno de los principales intereses que la humanidad entera debe proteger. Se pretende con ello preservar el equilibrio de la naturaleza, defender el paisaje natural, proteger la flora y la fauna, combatir la polución, procurar un desarrollo urbano planificado. En esta dirección, la tutela se reconoce como colectiva porque se presume el interés de toda persona por gozar de un ambiente saludable, aun cuando su propia salud o patrimonio no se vean directamente involucrados[17].

Debe señalarse que la Ley General del Ambiente[18], establece el derecho que tiene toda persona a una acción rápida, sencilla y efectiva, ante las entidades administrativas y jurisdiccionales, en defensa del ambiente y de sus componentes, velando por la debida protección de la salud de las personas en forma individual o colectiva, en pos de la conservación de la diversidad biológica de la naturaleza, el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, así como la conservación del patrimonio cultural vinculado a esta gama de derechos.

Se puede interponer acciones legales aun en los casos en que no se afecte el interés económico del accionante. El interés moral legitima la acción aun cuando no se refiera directamente al accionante o a su familia.

Por su parte, nuestro actual texto Constitucional de 1993, en el artículo 2 en su inciso 22 considera como un derecho fundamental: “a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”, en tanto que el artículo 66 del mismo texto constitucional, señala que el Estado es soberano en su aprovechamiento, fijándose por ley las condiciones de su utilización. Nuestro texto constitucional abarca esta protección en una proporción menor que los demás países, así que lo mínimo que se puede esperar es que nuestra carta magna refleje la conciencia que poseemos de dichos valores.

En tanto, que para el Tribunal Constitucional, un medio ambiente equilibrado es un conjunto de bases naturales de la vida y su calidad, lo que comprende, a su vez, sus componentes bióticos, como la flora y la fauna; los componentes abióticos, como el agua, el aire o el subsuelo; los ecosistemas e, incluso, la exósfera, esto es, la suma de todos los ecosistemas, que son las comunidades de especies que forman una red de interacciones de orden biológico, físico y químico. A todo ello, habría que sumar los elementos sociales y culturales del grupo que lo habite[19].

Debe señalarse que el Código Procesal Constitucional, al implantar en el Titulo III (Procesos de Amparo), Capítulo I inciso 23 señala lo siguiente: “[…] El Amparo procede en defensa de los siguientes derechos […] de gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida”. Debiendo señalar que el amparo es otro mecanismo procesal que certifica la tutela jurisdiccional de los derechos ambientales.

Dentro de la problemática compleja de la protección de intereses difusos en las diversas naciones, correspondientemente necesitaremos tener una visión panorámica dentro de lo que significa la teoría del proceso. Tomando en cuenta cómo va surgiendo el problema en lo relativo al órgano jurisdiccional, podemos concluir que resulta una necesidad que deba crearse uno específico para estas controversias, o, en su defecto, al menos nombrar jueces especializados y crear la ley respectiva que regule un proceso especial.

Debe señalarse que en el derecho comparado, no se admite ninguna de estas posibles soluciones, sólo se acepta, según lo afirmado como regla fundamental, que se acepten ciertas especialidades procedimentales, que se deriven del derecho protegido. Reclamándose un aumento de poderes para el juzgador, dotándosele de mayores elementos de los que existen. Siendo el tema crucial el de la “cosa juzgada”, que plantea cambios en la temática del Derecho Procesal Civil, como es el de la legitimidad de las partes en este nuevos procesos.

4. Alternativas en el derecho comparado

4.1 Common law

Se configura en la class actions o acciones de clase, que permite actuar en un proceso a una persona en representación de un grupo, de otros interesados, pero de carácter colectivo y difuso.

Permitiendo de este modo que un consumidor, que compró una mercadería (por ejemplo un electrodoméstico), inicie un pleito contra una empresa y que su intervención se considere en “representación” de todos los que se encuentren en idéntica posesión y alcancen a todos ellos aunque no litiguen.

4.2 Sistema iberoamericano

Debemos citar como ejemplo al brasileño, que establece a esta acción, rango constitucional y que puede ser ejercida por cualquiera en defensa de un interés sea colectivo o difuso, y que ellos califican como “un derecho democrático de participación del ciudadano en la vida pública, basándose en el principio de legalidad de los actos administrativos y en el concepto de que la cosa pública es patrimonio del pueblo”. Además en busca de dichos intereses, pueden estar representados, ya sea en juicio o en general en el Derecho y en la propia sociedad, por lo que se estimula la formación de asociaciones con este fin. Ejemplo típico de esta solución lo sería la Ley Roger de Francia, que permite la actuación de asociaciones de interés público, inclusive en defensa de quienes no la integran.

Otra solución que se plantea dentro del derecho comparado es la solución publicista; la confianza en la defensa de los intereses difusos a un órgano público, ya sea el Ministerio Público, tradicional defensor de los intereses de la sociedad, o a órganos especializados de creación más reciente como el “Ombudsman” que originariamente sueco, luego se difunde a diversos países, el Comisionado Parlamentario inglés, el “Mediateur” Francés, el Defensor del Pueblo español, la “Consumer Protection Agency” norteamericana, entre otros.

Como se ha afirmado, junto con la legitimidad para obrar, la cuestión más difícil para esta clases de procesos es la importancia de la cosa juzgada, vale decir, el valor de ella para quienes no están en el proceso (o aparecen representados), pero sin su voluntad, de la sentencia dictada y que ella tenga efectos sobre quienes no actuaron en el proceso. La doctrina ha aceptado, modificando la regla general de la cosa juzgada en el proceso tradicional, que la sentencia alcance a personas que no hayan litigado y que se encuentren en igual situación; lo que no deja de tener sus peligros que la doctrina y la jurisprudencia deben subsanar. En cuanto a la legitimidad para obrar activa en un interés particular, no existe ningún problema, porque serian fácilmente identificables las partes que han participado en la relación jurídica material.

Por otro lado, debe referirse, acerca de la legitimidad en los casos de acciones colectivas: el Código del Medio Ambiente habla de legitimo interés en respuesta al Código Civil, que exige para poder plantear una acción, la existencia de un legitimo interés económico o moral, pero restringe el interés moral a los casos en que afecta al demandante o su familia. ¿Qué interés puede tener en defensa del medio ambiente una persona que plantea una acción judicial? Como estamos hablando de un daño colectivo, donde no es posible individualizar un interés económico, se tratara fundamentalmente de un interés moral. Para resguardarlo, el Código del Medio Ambiente declara que el interés moral autoriza la acción aun cuando no afecte al agente o a su familia y otorga así a cualquier persona el derecho a una acción rápida y efectiva en defensa del medio ambiente.

Finalmente queda claro que el interés para obrar o interés procesal consiste en el estado de necesidad de tutela jurisdiccional en que se halla el actor, y que lo determina por vía única y sin otra alternativa que requerir la intervención del órgano jurisdiccional para que resuelva el conflicto de intereses desde donde se parte o, en su defecto, elimine la incertidumbre jurídica. Debemos aclarar que en función a los sujetos que intervienen en el proceso, el interés puede ser individual o colectivo, según corresponda a un sujeto procesal o a un grupo determinado de sujetos procesales, por ejemplo, los miembros de un sindicato de trabajadores. Pero cuando el interés para obrar pertenece a un grupo indeterminado de personas, como por ejemplo los usuarios de servicios públicos, los consumidores de bebidas gaseosas; nos encontramos ante un interés que es difuso porque pertenece a un grupo indeterminado de personas. Ello no lo hace un interés débil, sino por el contrario, lo hace más necesario de protección.

5. Ámbito de protección

En el área donde operan los intereses difusos no están delimitados, si no más bien, estos se hacen más ilimitados y amplios. Una ejemplificación de este concepto lo encontramos en el proyecto de Stiglitz y Morello (Argentina), donde se señala que los intereses difusos se presentan en:
  • La Protección del medio ambiente, la conservación del equilibrio ecológico, los valores estéticos, históricos, arqueológicos y paisajísticos.
  • La Protección de los derechos del consumidor, lo que incluye las prácticas de competencia desleal, los casos de propaganda engañosa y los productos defectuosos.
  • Y, en general la protección de otros bienes que respondan en forma idéntica a necesidades comunes de grupos humanos o indeterminados de personas a fin de salvaguardar la calidad de la vida social.

En principio, la lesión al interés difuso consiste en una agresión a bienes que disfrutamos o el impedimento para alcanzar bienes de que no disponemos. En zonas de ataque generales, la lesión de interés difuso, como ya se ha explicado, tiene tres campos de mayor importancia: al ataque del medio ambiente, el ataque al consumidor y a las minorías étnicas y nacionales, aunque todos pueden reducirse al ataque del medio ambiente:

  • El ambiente considerado puede ser físico, económico o espiritual.- El ambiente físico es aéreo o marítimo. El aéreo, por ejemplo, puede ser afectado por la contaminación física, química o biológica; y reconoce también la variedad acústica (altoparlantes, fábricas con maquinaria ruidosa, etc).
  • El ambiente económico.- Comprende aspectos físicos o espirituales y se concreta en el ataque al consumidor, esto se puede observar con más claridad en la propaganda que restringe la libertad de expresión, en el crédito al consumo y en las ventas a plazos, por dar algunos ejemplos. También resultan restrictivas de la libertad al influir subliminalmente sobre la psiquis y el patrimonio del comprador se ve afectado debido a la mala calidad de los productos, solo con eso o combinados todos los factores anteriores.
  • El ambiente espiritual.- Se afecta mediante exclusiones o restricciones del acceso a la cultura, al ocio social o a los medios de comunicación de masas, utilizando criterios discriminatorios (rechazo de estudiantes por razones de raza, color, lengua, religión, etc; o también la exclusión o reducción de espacio publicitario o propagandístico, etc).

Según estas perspectivas, es de advertir que los denominados intereses difusos o supraindividuales, están comprendidos en unas pocas categorías de los Derechos Humanos, en particular los derechos a la vida, a la salud (interés en la no contaminación, etc), la libertad (autonomía de elección del consumidor, etc) y el derecho a la igualdad (interés contrario a las prácticas discriminatorias). De lo expuesto, se puede afirmar que los intereses difusos tienen raíces comunes con los intereses individuales de cualquier género y con los intereses  nacionales. Por eso, Stuart Mill entendía que el ataque a la libertad de un solo ciudadano ponía en peligro la existencia de la democracia, y Ernest Hemingway citando a John Donne, afirmó: “la muerte de cualquier hombre me disminuye, porque soy integrante de la humanidad y por eso, nunca hagas preguntas por quién doblan las campanas; doblan por ti”.

6. Rasgos que caracterizan a los intereses difusos

Son los siguientes:

  • Desde el punto de vista de los sujetos procesales: supraindividualidad e indeterminación del titular. Con ello queremos indicar que se hace referencia a intereses cuya titularidad corresponde a una cantidad de personas que es indeterminada, o que, por lo menos, no es determinable desde un punto de vista práctico.
  • Con relación al objeto, debemos rescatar lo manifestado por Ada Pelligrini Grinover quien afirma que “debe ser revisada la afirmación que considera a los intereses difusos como un bien de naturaleza indivisible”, por lo que se extrapola que la satisfacción de un sujeto implicaría necesariamente la de todo el grupo, al mismo tiempo que la lesión de uno de sus componentes de la colectividad implicaría ofensa a todos los miembros. Pudiendo ser esto verdadero, en cuanto al bien considerado colectivamente. Mas cuando se piensa en el perjuicio causado al bien colectivo, resulta claramente que la lesión a ese bien puede significar simultáneamente, una ofensa al bien común protegido (derecho al ambiente, a la salud colectiva, a la información correcta) y la lesión de los diversos bienes de que son personalmente titulares los componentes del grupo.
  • En atención a los conflictos que la violación de los intereses difusos puede generar; se considera que las lesiones a los intereses difusos pueden originar conflictos supraindividuales de índole material y social muy importantes, que en muchos casos trascienden las fronteras nacionales, razón por la cual tanto los ordenamientos jurídicos nacionales como el sistema jurídico internacional, deben hacer los máximos esfuerzos para prevenir y evitarlos.

7. Aspectos procesales

7.1 Legitimidad para obrar de forma activa y pasiva

Ya se ha explicado que el interés difuso, es aquel interés cierto, concreto, actual, legitimo y que pertenece a un grupo indeterminado de personas. Pero quién tiene la legitimidad para demandar la protección ante el órgano jurisdiccional; quién puede actuar en nombre y representación del grupo social. Nuestro Código Procesal Civil, en primer lugar, señala que quien tiene la legitimidad para obrar activa en esta clase de procesos, es el Ministerio Público, quien de acuerdo con la Constitución Política, tiene a su cargo la defensa de los intereses públicos tutelados por el Estado. Pero las objeciones que surgen de esta primera opción son la falta de fluidez del proceso o la falta de conocimientos técnicos que en muchas ocasiones son imprescindibles frente a ciertos daños; por ejemplo: los producidos por la industria y los alcances de la tecnología. Por otro lado, la doctrina señala la posibilidad de atribuir legitimidad para obrar a cualquier persona, teniendo en cuenta que el interés difuso pertenece a todos. Esta posibilidad ha sido recogida por el Código Procesal Uruguayo, que también tiene sus desventajas, toda vez que existe un desinterés por litigar, y sobre todo por pasar por el drama humano que significa seguir un proceso en donde no obtendrá ninguna ventaja concreta puesto que no se trata de un interés particular, sino más bien, social.

En segundo lugar, según nuestro Código Procesal, tienen legitimidad para obrar activa las Asociaciones o Instituciones sin fines de lucro que, según ley o criterio del juez, estén legitimadas para ello (Art. 82 del C.P.C.). Estas entidades no sólo deben tener los medios técnicos como para probar de manera fehaciente los daños que se están produciendo a la colectividad, sino que además la defensa de estos intereses constituyen su función principal, pues para ello son creadas[20].

Debe señalarse también que conforme se estableció como doctrina jurisprudencial por parte de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia de la República[21], la legitimidad para obrar activa en defensa de los intereses difusos únicamente puede ser ejercida por las entidades señaladas expresamente por el artículo 82 del Código Procesal Civil.

Con respecto a la legitimidad pasiva, es fácil su distinción, pues se tiene que demandar quien esté produciendo el daño al medio ambiente, a la ecología, al consumidor, al patrimonio cultural, a los que estén produciendo propaganda engañosa, a los competidores desleales, etc.

Sin embargo, la Ley General de Ambiente[22] permite que tenga legitimidad para obrar cualquier persona natural o jurídica, contra quienes ocasionen o contribuyan a ocasionar daño ambiental, no exigiendo para poderse ejercitar el derecho de acción que se tengan que agrupar dichos sujetos en asociaciones o instituciones sin fines lucro, como lo establece el Código Procesal Civil[23].

7.2 El interés difuso y el litisconsorcio

Acá nos preguntamos si el juez en un proceso de interés difuso puede admitir la existencia de un litisconsorcio en el lado activo o pasivo: “Para ellos debemos tener en cuenta que, atendiendo a la particular naturaleza de legitimidad, deberá ser siempre el juez, quien una vez más, asumiendo su papel protagónico en el proceso, deberá determinar si el demandante tiene legitimidad suficiente como para poder representar válidamente a este grupo social impreciso que es titular de este interés. Para poder calificar ordenará la publicación de la demanda a efectos de determinar si alguna otra institución alega también legitimidad, pudiendo asumir también la presencia de un litisconsorcio activo”. Si existen dos instituciones sin fines de lucro que protegen el mismo interés afectado, la otra podrá ingresar como litisconsorte facultativo, porque también tiene interés válido en la pretensión demandada. Lamentablemente nuestra legislación guarda silencio respecto al litisconsorcio pasivo. Pese a ello, es factible que pueda ingresar un litisconsorte pasivo, dependiendo de los efectos que irá a producir la sentencia que recaiga en éste proceso frente a terceros, por ejemplo, si se ha demandado el cierre de una fábrica que está produciendo el gas cloro-fluoro-carbono, y existen otras fábricas que estén produciendo el mismo gas, estas pueden ingresar como litisconsortes, porque la sentencia a dictarse en dicho proceso les va a afectar.

7.3 Pretensiones

Aclarada la disyuntiva de quien puede demandar y quien puede ser demandado en el proceso de intereses difusos, nos toca analizar que debemos solicitar en el petitorio. La pretensión inicial –en todo proceso de interés difuso– será la inmediata paralización de la actividad dañosa, pudiéndose inclusive solicitar una medida cautelar innovativa. No olvidemos que ahora, con el Código Procesal Civil se puede solicitar una medida cautelar en toda clase de procesos, con la finalidad de asegurar la eficacia de la sentencia a dictarse.

Esta medida cautelar es para solicitar la paralización de la actividad dañosa mientras dure el proceso. También se podría solicitar una acumulación objetiva originaria accesoria (vale decir, como segunda pretensión) demandándose por los daños la reparación de los daños sociales que pudieran haberse ocasionado. Se debe aclarar que en este proceso de interés difuso no se puede acumular pretensiones individuales porque restaría la finalidad y la esencia de esta pretensión social. Lo que sí podría hacer la persona individual que ha sido afectada particularmente por el hecho dañoso es demandar los daños y perjuicios en la vía procedimental correspondiente, pero después de haber obtenido sentencia favorable en el proceso de intereses difusos.

7.4 Efectos de la cosa juzgada

Ahora nos toca analizar en qué casos la sentencia a dictarse en el proceso de intereses difusos tendrá la calidad de cosa juzgada, y cuáles serán sus efectos sobre terceros que no han participado en el mismo. Es de conocimiento que la sentencia a dictarse en un proceso solo será oponible a las partes que han participado del mismo, de lo contrario se estaría violando el principio del debido proceso, es decir los derechos de ser demandado, de contradecir la demanda y de impugnar las resoluciones que se dictan.

Bajo estas perspectivas nos encontramos ante dos problemas.

  • En qué casos la sentencia tendrá la calidad de cosa juzgada y, en consecuencia, no se podrá volver a demandar la misma pretensión. Se sabe que siempre que la sentencia se manifieste sobre el fondo de la pretensión, y que esta haya quedado ejecutada, tendrá la calidad de cosa juzgada; pero en el proceso de interés difuso, si la sentencia declara infundada la pretensión y ha quedado ejecutoriada, no habrá cosa juzgada, porque otra institución legitimada podrá volver a demandar la misma pretensión. Sería injusto que si en el primer proceso no se pudo probar fehacientemente que la fábrica estaba produciendo el gas cloro-fluoro-carbono –que perfora la capa de ozono-, que se tenga que seguir produciendo la actividad dañosa, con el consiguiente perjuicio sobre un grupo, determinado de personas de sufrir enfermedades a la piel. Es por eso que el Código Procesal de Brasil, en el Anteproyecto del Código Procesal Modelo para América Latina y en el Anteproyecto de Reformas al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación Argentina contemplan que las sentencias que recaigan sobre estos procesos no tendrá la calidad de cosa juzgada en los casos que se absuelva al demandado por falta de pruebas, en cuyo caso se podrá volver a demandar la misma pretensión por otra institución o asociación legitimada.
  • Ahora bien, el segundo problema es saber cuándo la sentencia que declara fundada la pretensión queda ejecutoriada, y a quiénes deberá alcanzar la cosa juzgada. La doctrina y la legislación es uniforme en considerar que cuando se desestime la demanda solo alcanzarán los efectos a quien la interpuso; mientras que cuando se declara el derecho en sentido favorable a la protección del interés difuso, este será oponible “erga omnes”. Esto implicaría que en el lado activo todos serán beneficiados, puesto que se ordenará la paralización del acto perjudicial al grupo social y mandándose reparar los daños ya ocasionados en cuanto esto sea posible. Pero en lado pasivo, cuando la sentencia declara fundada la demanda de interés difuso, y por ejemplo ordenar cerrar la fábrica que produce el gas cloro-fluoro-carbono, esta sentencia puede ser aplicable a otra similar que esté produciendo el mismo hecho dañoso, por cuanto no se está violando el derecho de defensa, ni el debido proceso, toda vez que entre el valor “derecho de defensa” y el interés social” prima este último: así lo deja entrever nuestra norma procesal. Es por esto que un extracto de la demanda se debe publicar en el diario oficial “El Peruano” y en otro diario de mucha mayor circulación, de suerte tal que si otra empresa está realizando una actividad similar a la que está siendo materia de cuestionamiento pueda apersonarse al proceso y solicitar su intervención como litisconsorte facultativo, ya que la sentencia que se dicte en dicho proceso le afectará directa e inevitablemente. Asimismo, la sentencia que ampare la retención se deberá publicar en el diario oficial, a fin de que otras empresas que estén realizando actividades paralelas se abstengan de ejecutarlas, bajo sanción de multa.

7.5 Costas y costos en el proceso de interés difuso

Uno de los clásicos y mayores impedimentos por los que las asociaciones o instituciones sin fines de lucro no están utilizando el proceso de intereses difusos para proteger el medio ambiente, al consumidor, etc; son los altos costos del proceso, ya que al drama humano de iniciar el proceso –sin ningún interés en particular– se agrega el hecho de tener que pagar los aranceles judiciales, y si se obtiene sentencia desfavorable, tener que pagar las costas y costos del proceso y de donde obtener el dinero para ello. Por ello consideramos que en los proceso de interés difuso, se debe exonerar el pago de aranceles y de las costas y costos al actor, salvo que a criterio del magistrado la demanda haya sido temeraria o de mala fe, por ello se debería señalar en forma expresa que en este tipo de procesos en el se practique el patrocinio de interés difuso por los fines señalados, el accionante queda exonerado en caso de ser vencido de cualquier tipo de las costas y costas, salvo el caso señalado.

7.6 Vía procedimental

Nuestro ordenamiento no ha establecido la vía procedimental por la se debe tramitar el proceso de interés difuso, pero dada la urgencia de la pretensión demandada, en algunos casos se deberá tramitar en la vía sumarísima; o, en el peor de los casos, como proceso abreviado, debido a que por tratarse de una pretensión que busca impedir el daño, no sólo al medio ambiente, sino también al consumidor, la pretensión necesita una pronta atención y solución por parte del órgano jurisdiccional, teniéndose en cuenta que en estos procesos se puede solicitar la aplicación de una medida cautelar innovativa y también genérica estando a la naturaleza de la pretensión demandada.

8. Conclusiones

Diariamente se incrementa la toma de conciencia por parte de nuestra sociedad, con relación a los problemas que a ella le son inherentes y su trascendencia. Estamos empezando a comprender que las soluciones nacionales no son suficientes y que es menester encarar dichos problemas con un enfoque universalista y no particularizado.

Los desastres ecológicos que ya han tenido lugar en diversos puntos del planeta, así como aquellos otros que potencialmente podría provocar una catástrofe –ya sea por debilitamiento de la capa de ozono, por recalentamiento excesivo de la atmósfera, por efecto del consumo de combustibles líquidos o por las imprevisibles reacciones que pueden derivarse de los desechos nucleares o tóxicos enterrados en los mares– nos deben hacer pensar necesariamente en soluciones supranacionales, con el fin último de prevenir este tipo de situaciones.

Lo que se requiere es desarrollar sistemas de investigación que apunten a la búsqueda de soluciones adecuadas, estructurar sistemas de ayuda rápidos y efectivos para poder afrontar esta clase de problemas, establecer tribunales de competencia internacional, con las facultades necesarias y el procedimiento adecuado para determinar y hacer efectivas las responsabilidades que puedan corresponder; debería también idearse una adecuada estrategia para la tutela de los intereses difusos, tomando en consideración que no será suficiente la protección que otorguen los diversos ordenamientos jurídicos nacionales, ya que dicha tutela sólo llegará a ser verdaderamente efectiva si se compromete a ello y la garantiza toda la comunidad mundial; en el ámbito internacional, deberíamos procurar soluciones de cooperación para la prevención, la investigación y el auxilio recíproco y la instalación de tribunales supranacionales que puedan dar efectiva solución a la tutela de los intereses difusos.

Por otro lado, cabe resaltar que también el nuevo Código Procesal Constitucional, mediante la institución de la acción de amparo puede proteger el derecho al goce del medio ambiente, que en su amplia gama de derechos protegidos han sido considerados derechos humanos de tercera generación, y también es un derecho constitucional consagrado en nuestra carta magna. Así como también son denominados derechos difusos, además de ser esto expresamente señalado en el Código Procesal Civil como lo hemos desarrollado en forma amplia en el presente trabajo.

Sin embargo, creemos que la vía de acción amparo constitucional es un mecanismo legal rápido y efectivo por la importancia que tiene, en efecto, evitar, paralizar y mitigar los diversos daños ambientales; siendo las demandas de acción de amparo ambiental, su estudio y la aplicación de las normas sumamente fundamentales pese a las escasas jurisprudencias ambientales que existen en nuestro ordenamiento jurídico. Por tanto, corresponde a los jueces tomar un mayor interés por estos temas ambientales y observar la experiencia de la doctrina comparada en estos temas.

Debe señalarse, que el Código Procesal Constitucional y la Ley General del Medio Ambiente, facultan a cualquier persona a interponer la acción correspondiente contra el posible, eminente y consumado daño ambiental (situación que no se genera en la misma proporción en el Derecho Procesal Civil). También se debe resaltar la importancia que brinda el Código a los derechos difusos los cuales por excelencia son bienes y derechos ambientales, sin embargo, debemos señalar una preocupación que nos presenta esta norma de carácter procesal, es que debería ser esta más explícita, con respecto del pago de las costas y costos de la parte vencida en este tipo procesos. En el supuesto que se declarase infundada la demanda, estas la tendría que pagar la entidad o personas que accionaron por la defensa del medio ambiente, los cuales deberían ser exonerados siempre que hayan accionado de buena fe, tanto si decide accionar por la vía civil o en caso de iniciarse una acción de amparo constitucional, a fin de que se hagan una efectiva defensa de estos derechos difusos en materia ambiental que nos corresponden a todos los ciudadanos.

9. Fuentes bibliográficas

  •  “Alternativas para la protección legal de los derechos ambientales”; en: Derecho y ambiente, aproximaciones y estimativas. Lima PUCP 1997. Bullard Gonzáles, Alfredo y Fonseca Yhasmin.
  • Acciones colectivas para la tutela del ambiente y de los consumidores”, en: Estudios al Doctor Héctor Fix Zamudio en sus 30 años como investigador de las Ciencias Jurídicas. Tomo III . Derecho Procesal: México: Universidad Autónoma de México, 1998. Pelligrini Grinover, Ada.
  • Código Procesal Civil”; Wilvelder Zavaleta Carruitero; Tomos I y II, Editorial Manuel Chahu EIRL – 1997.
  • “Derecho Ambiental- Ambiente Sano y Desarrollo sostenible”. Carlos Andaluz Westreicher. Proterra. Lima 2004.
  • “El ABC del Derecho Procesal Civil”; Guido Aguila Grados y Carlos Valdivia Rodríguez, 4° Edición. Editorial San Marcos E.I.R.L. Lima 2017.
  • En busca del Derecho Ambiental”. En: Derecho y Ambiente: Aproximaciones y Estimativas, volumen I. (IDEA-PUCP) Fondo editorial PUCP/Facultad de Derecho PUCP. Foy Valencia, Pierre. Lima, 1997.
  • “Nuevas orientaciones en la tutela jurisdiccional de los intereses difusos”, en Jornadas Internacionales de Derecho Procesal – Pontifica Universidad Católica. Angel Landoni Sosa. Setiembre 1997.
  • “Presupuesto para la Estabilidad del Ecosistema como Bien Jurídico Penal”; En “Derecho y Ambiente-Nuevas Aproximaciones y Estimativas”, volumen II, 1° Edición (IDEA-PUCP)- Fondo editorial PUCP. Carlos Caro Coria. Lima: 2001.
  • La defensa procesal de los intereses difusos”. Ana María Arrarte Arisnabarreta
  • La responsabilidad civil ambiental y la tutela de los intereses colectivos. Tesis PUCP-Lima 1988 de Silvana Claudia Graf Malaga.
  • La Responsabilidad Civil Extracontractual”. Vol. IV-Tomo II, Biblioteca para Leer el Código Civil. Fondo Editorial PUCP: Lima 2003. Fernando De Trazegnies Granda.
  • La Tutela Jurisdiccional de Difusos: una aproximación desde el derecho procesal constitucional”, en: Ius Et Veritas PUCP, Nº 14, Lima, 1997. Giovanni Priori Posada.
  • “Temas de la teoría del proceso: Derecho Procesal Civil”. Pedro Zumaeta Muñoz. Lima: Juristas Editores 2004.


[1] Véase.

[2] ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. “Derecho Ambiental- Ambiente Sano y Desarrollo Sostenible”, Proterra. Lima 2004. p. 107.

[3] Seguimos ubicando nuevos problemas ambientales como la desertificación, el efecto invernadero, el elevamiento del nivel del mar, inundaciones, sequías, tormentas. El hombre esta edificando tecnópolis y megápolis; ciudades con un aire irrespirable, contaminando ríos, lagos, ha causado agujeros en la capa de ozono, lo que ha provocado una combustión acelerada de proporciones extraordinarias en los últimos cien años.

[4] FOY VALENCIA, Pierre. “En Busca del Derecho Ambiental”, En: Derecho y Ambiente: Aproximaciones y Estimativas, volumen I. (IDEA-PUCP) Fondo editorial PUCP/Facultad de Derecho PUCP, Lima, 1997, p. 121. “La tercera generación” derechos de solidaridad, reflejaría una concepción de la vida en comunidad; su vigencia estaría condicionada a la existencia real de un esfuerzo conjunto de todos los componentes sociales: individuos, Estados, comunidades, etc. Es el caso del derecho a la paz, al desarrollo, al ambiente sano y equilibrado, además del respeto al patrimonio común de la humanidad.

[5] PRIORI POSADA, Giovanni. “La Tutela Jurisdiccional de Difusos: una aproximación desde el derecho procesal constitucional”. En: Ius Et Veritas PUCP, Nº 14, Lima, 1997, p. 98.

[6] WIELAND, Patrick, Ecologista y Liberales, En: Ius Et Veritas, año XIII N° 26, p. 117. Por ejemplo la Constitución de Guatemala establece el deber del Estado de propiciar un desarrollo económico que prevenga la contaminación ambiental y mantenga el equilibrio ecológico. Las Constituciones de Brasil, Cuba y Argentina detallan el deber de preservar el medio ambiente para las generaciones futuras. La Constitución de Colombia aspira al manejo y aprovechamiento sostenibles de sus recursos naturales; mientras que la constitución de México introduce el concepto de desarrollo integral. Como se verá en el punto de su desarrollo en el Derecho comparado.

[7] CARO CORIA, Carlos, “Presupuesto para la Estabilidad del Ecosistema como Bien Jurídico Penal”; En “Derecho y Ambiente-Nuevas Aproximaciones y Estimativas”, volumen II (IDEA-PUCP)- Fondo Editorial PUCP, 1°ed – 2001, p. 147.

[8] Los bienes ambientales son aquellos que sirven de uso y aprovechamiento al hombre, es decir aquellos con los pueda darse una situación jurídica; ubicamos bienes ambientales patrimoniales y bienes ambientales no patrimoniales. Estos bienes podrían ser públicos en sentido estricto o, más bien, colectivos y administrados por los poderes públicos. Ubicamos dentro de los bienes ambientales el entorno natural, incluyendo el aire, el suelo, le subsuelo, el clima, la flora, la fauna y el paisaje.

[9] Llamados también intereses difusos o supraindividuales, son los que pertenecen idénticamente a una pluralidad de sujetos, ya que en cuanto integrantes de grupos o clases; sufren una lesión que afecta a cada uno, simultánea y globalmente a los integrantes del conjunto comunitario.

[10] Citado por: GRAF MÁLAGA, Silvana Claudia. Tesis: La responsabilidad civil ambiental y la tutela de los intereses colectivos. PUCP-Lima 1988 pp. 50 y ss.

[11] DE TRAZEGNIES GRANDA, Fernando. “La Responsabilidad Civil Extracontractual”. Vol. IV-Tomo II, Biblioteca para Leer el Código Civil. Fondo Editorial PUCP: Lima 2003. p.406.

[12] LANDONI SOSA, Ángel. “Nuevas orientaciones en la tutela jurisdiccional de los intereses difusos” En: Revista Peruana de Derecho Procesal, Lima-Perú, 1998, Nro. II. p. 443-466. “Esa Comunidad de personas pueden: o bien no tener vinculo jurídico que las aglutine, o este, puede ser extremadamente genérico, como la circunstancia de pertenecer a una misma comunidad política, o vincularse a circunstancias de hecho muchas veces accidentales o mudables, como ocurre, por ejemplo, respecto de los habitantes de una región perjudicados tanto por la polución emanada de un establecimiento industrial o por los ruidos molestos emergentes de una discoteca de la zona, o los consumidores de cierto producto engañados respecto a las bondades publicitadas del mismo”.

[13] AGUILA GRADOS, Guido y mi persona. El  ABC del Derecho Procesal Civil. 4° Edición. Lima: Editorial San Marcos E.I.R.L 2017; p. 57.

[14] ZUMAETA MUÑOZ, Pedro.  Temas de la teoría del proceso: Derecho Procesal Civil. Lima: Juristas Editores 2004.

[15] PRIORI POSADA, Giovanni. “La Tutela Jurisdiccional de Difusos: una aproximación desde el derecho procesal constitucional”. En: Ius Et Veritas PUCP, Nº 14, Lima, 1997, p. 100.  Ibidem. pp. 99 y ss.

[16] Cit. Priori. PELLIGRINI GRINOVER, Ada. “Acciones colectivas para a tutela do ambiente e dos consumidores”. En: AA.VV. Estudios al Doctor Héctor Fix Zamudio en sus 30 años como investigador de las Ciencias Jurídicas. Tomo III . Derecho Procesal: México: Universidad Autónoma de México, 1998. p. 2328.

[17] BULLARD GONZALES, Alfredo/ FONSECA, Yhasmin, “Alternativas para la protección legal de los derechos ambientales”, En: Derecho y Ambiente, Aproximaciones y estimativas, Lima PUCP 1997, pp. 205.

[18] Establecida por Ley N° 28611 del 15 de octubre del 2005, conforme a lo regulado en su artículo IV de su Título Preliminar.

[19] EXP. N. º 0018-2001-AI/TC. Sentencia del Tribunal Constitucional, tomado de: Constitución y Medio Ambiente. CANOSA USERA, Raúl- CASTAÑEDA OTSU, Susana. Jurista Editores. 2004-Lima. p. 483

[20] Debe señalarse que con respecto a este mismo artículo por Ley 27752 de fecha 08 de junio del 2002, se modifico este artículo 82 del Código Procesal Civil, ampliando la legitimidad para obrar pasiva a favor de además los antes señalados para: los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, las Comunidades Campesinas y/o Comunidades Nativas en cuya jurisdicción se produjo el daño ambiental o al patrimonio cultural. Sin embargo, debe señalarse que no se permite a que una persona natural pueda tener la legitimidad para obrar para accionar contra las empresas o entidades que afecten el medio ambiente, la ecología o el patrimonio cultural, como ocurre en otras legislaciones con un mayor criterio para estos tópicos.

[21] En la Casación N° 1465-2007-CAJAMARCA publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 21 de abril del 2008, que es el primer pleno casatorio civil.

[22] Conforme lo regula en su artículo 143.

[23] En el artículo 82 del Código Procesal Civil antes citado.

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Profesor universitario de pre y postgrado. Abogado y Maestro en Derecho Constitucional por la Universidad Nacional Federico Villareal. Maestría en Derecho Civil y Comercial y Doctorado en Derecho concluidos en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Especializaciones en Derecho Procesal Civil, Responsabilidad civil, Derecho Procesal Constitucional y Docencia por competencias. Magistrado titular especializado civil de carrera del Poder Judicial.