Trata de personas: una nueva ruta para lo mucho que tenemos por mejorar

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El viernes 9 de junio entró en vigencia el nuevo Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, aprobado por Decreto Supremo N° 017-2017-IN.
Beatriz Ramírez

Sumario:

1. Una apreciación general: tenemos políticas pero falta efectividad en las repuestas del Estado y hay una importante carencia presupuestaria,

2. Eje prevención: falta accionar a nivel de las causas estructurales de la vulnerabilidad de las víctimas, mujeres adolescentes y jóvenes principalmente, y a nivel de los sectores económicos involucrados,

3. Eje sanción. La persecución no está concentrada en las redes de crimen organizado, sino en los últimos eslabones de la trata que, en muchos casos, han sido víctimas antes. Sentencias condenatorias no tenemos muchas,

4. Eje protección y asistencia a las víctimas. Las víctimas pasan de una situación de privación de libertad al ser víctimas de trata y explotación a estar recluidas en los hogares de refugio y denuncian condiciones de violencia institucional. Además no hay una política de reinserción educativa y económica para que puedan rehacer sus vidas fuera de la explotación,

5. Necesidad de acciones focalizadas en zonas como madre de dios donde hay una carencia total de respuesta integral y deficiente presencia estatal,

6. Hay avance en la regulación del delito de trata y en la tipificación de formas de explotación pero falta especificar los contextos de la explotación sexual, laboral y de otros tipos que son delitos conexos a la trata, parte de los fines para los que esta se realiza,

7. Fuentes de referencia.


El viernes 9 de junio entró en vigencia el nuevo Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, aprobado por Decreto Supremo N° 017-2017-IN. El plan se articula en torno a cuatro ejes estratégicos y a cada uno se corresponden determinados objetivos estratégicos:

Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021

Ejes estratégicos

Objetivos estratégicos

Gobernanza institucional

OBJETIVO ESTRATÉGICO 01: Se garantiza la gestión y capacidad institucional articulada en el funcionamiento del Estado, y la adopción e implementación de políticas públicas a través de estrategias integrales orientadas a enfrentar el problema de la trata de personas y sus formas de explotación, desde los enfoques de derechos humanos, interculturalidad, género, niño niña y adolescente, discapacidad, entre otros.

Prevención y sensibilización

OBJETIVO ESTRATÉGICO 02: Se reducen los factores de riesgo frente al delito de trata de personas y sus formas de explotación, garantizando entornos seguros y disminuyendo la tolerancia social hacia el delito, especialmente en las zonas de mayor prevalencia considerando los enfoques de derechos humanos, interculturalidad, género, niño, niña y adolescente, discapacidad, entre otros.

Atención, protección y reintegración

OBJETIVO ESTRATÉGICO 03: Se garantizan los servicios y espacios de atención, protección integral, integración y reintegración de calidad, considerando las necesidades y expectativas de las víctimas y su entorno familiar y comunitario, desde los enfoques de derechos humanos, género, niño, niña y adolescente y adolescencia, discapacidad, interculturalidad e interseccionalidad.

Fiscalización y persecución del delito

OBJETIVO ESTRATÉGICO 04: Se fortalecen los mecanismos de fiscalización y persecución para la detección, intervención oportuna, sanción del delito de trata de personas y delitos conexos, garantizando los derechos y reparación integral de las víctimas, la transparencia y el debido proceso.

Elaboración propia.

El Plan, que abarca a los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local), así como al Ministerio Público y al Poder Judicial, señala que cada entidad involucrada debe disponer una “asignación específica de presupuesto” para el cumplimiento de las obligaciones de cada entidad; el seguimiento y evaluación están a cargo de la Comisión Multisectorial contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, que tienen como su Secretaría Técnica a la Dirección General de Seguridad Democrática del Mininter.

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Este Plan fue anunciado ante el Pleno del Congreso que, el 3 de mayo pasado, tuvo una sesión especializada para ver los avances en la política nacional contra la trata de personas en cumplimiento de la Ley 29918, publicada el 23 de septiembre de 2012, que declara el 23 de septiembre de cada año como el Día Nacional contra la Trata de Personas y señala la obligación de que la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio del Interior acudan al Congreso en el mes de septiembre de cada año para dar cuenta de la forma en que se vienen adoptando medidas para el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas y en el Plan Nacional de Acción por la Infancia y la Adolescencia sobre ese tema concreto. Esta presentación debió darse en septiembre de 2016, más de seis meses atrás.

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La emisión del Plan Nacional es oportunidad para revisar cómo vamos; algunos apuntes de la agenda pendiente en seis puntos.

1. Una apreciación general: tenemos políticas pero falta efectividad en las repuestas del Estado y hay una importante carencia presupuestaria

A nivel nacional tenemos varios documentos de política aprobados pero eso no se ha plasmado en acciones concretas en los tres ejes de acción en la materia: a) prevención, b) persecución y sanción del delito y c) protección y reintegración de víctimas. Como menciona la congresista Indira Huilca, hay 4 normas nacionales para regular el tema: el marco general es el “Plan Nacional de Acción contra la trata de personas 2011-2016 – PNAT” (Decreto Supremo N° 004-2011-IN, publicado el 19 de octubre de 2011), pero también tenemos una norma MINJUS (“Política Nacional frente a la trata de personas y sus formas de explotación”, Decreto Supremo N° 001-2015-JUS, publicado el 24 de enero de 2015), una norma del MININTER (“Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de Víctimas de Trata de Personas”, Decreto Supremo N° 005-2016-IN, publicado el 12 de mayo de 2016) y una norma MIMP (“Protocolo Intrasectorial para la atención a víctimas de trata de personas en el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables – MIMP”, Resolución Ministerial N° 203-2014-MIMP de fecha 20 de junio de 2014).

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A nivel subnacional –regional y municipal tanto provincial como distrital– hay una falta total de acciones efectivas a pesar de que se trata de los niveles de gobierno más cercanos a la población y con responsabilidades en el marco de la descentralización. De acuerdo con la información del IV Informe Alternativo: Balance de la sociedad civil sobre la situación de la trata de personas en el Perú de CHS Alternativo los avances son mayoritariamente normativos (Planes Regionales de Acción contra la Trata de Personas); aunque se da cuenta de algunos grupos de trabajo o redes regionales, no hay información de logros concretos alcanzados.

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El tema de fondo es el presupuesto. De acuerdo con la publicación de 2017 de CHS Alternativo, para este año el presupuesto para la implementación del PNAT representa el 0.0025% del Presupuesto General de nuestro país; en 2016 fue el 0.0046%; en 2015 fue el 0.0108%; en 2014 fue el 0.0025% y en 2013 fue el 0.0015% (p. 10).

2. Eje prevención: falta accionar a nivel de las causas estructurales de la vulnerabilidad de las víctimas, mujeres adolescentes y jóvenes principalmente, y a nivel de los sectores económicos involucrados

De acuerdo a la publicación de 2017 de CHS Alternativo, a junio de 2016 hay 6356 víctimas de trata en nuestro país y el 80% son mujeres y el 56% son menores de edad (p. 43).

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En su IV informe alternativo, CHS destaca que no es posible enfrentar la trata de personas si no se incluyen “estrategias para combatir la desigualdad, la pobreza multidimensional, la informalidad y la discriminación en todas sus formas; factores que tienden a incrementar exponencialmente la vulnerabilidad a la trata. En esa medida, un desarrollo humano, económico y social inclusivo, especialmente en las zonas con mayor presencia de trata de personas, será la mejor manera de prevenir este delito” (p. 25).

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Regular ciertos sectores económicos es parte de la prevención. El informe del Consejo Nacional de Política Criminal sobre criminología de actores y perfiles penitenciarios señala una relación entre la trata de personas y sistemas económicos de trabajo informal. principalmente en contexto de sistemas económicos extractivos y de servicios como los rubros de entretenimiento (bares, discotecas). La población sentenciada por el delito tiene un perfil claro: 8 de cada 10 internos por trata de personas tuvo empleos informales como antecedente laboral directo (p. 12), 44.9% de reclusos previamente trabajó en bares y discotecas y 24.49% en comercios u oficios independientes (p. 76).

Requerimos un fuerte énfasis en el sistema educativo, tanto básico como superior, para evitar que las adolescentes y mujeres jóvenes estén expuestas a las distintas formas de trata y explotación. Y requerimos acción articulada con el nivel subnacional para controlar ciertos sectores económicos sensibles en temas de trata y explotación como bares, discotecas, hoteles, y zonas de explotación extractiva, especialmente la minería tanto formal como informal.

3. Eje sanción. La persecución no está concentrada en las redes de crimen organizado, sino en los últimos eslabones de la trata que, en muchos casos, han sido víctimas antes. Sentencias condenatorias no tenemos muchas

El informe del Consejo Nacional de Política Criminal sobre criminología de actores y perfiles penitenciarios muestra que “en algunos casos documentados, se configurarían tránsitos biográficos de condición de “víctima” a condición de “imputado” o “victimario”. El 59% de reclusas declara que fue víctima de violencia en algún momento de su vida […]. De aquel 59%: la mitad declara que fue víctima de trata o explotación sexual; 15% de violencia física y 9% de explotación laboral” (p. 77). Es una hipótesis que “las mujeres ocupan posiciones (dentro de las redes de trata) que implica un riesgo más alto de captura y detección” (p. 76).

Hay altos índices de impunidad. De acuerdo al documento de CHS de 2017 menos de 3 de cada 100 procesados por trata reciben sentencias en el Poder Judicial (p. 38). Recibió mucha publicidad la sentencia de la Corte Suprema que absolvió a una mujer del delito de trata con fines de explotación laboral contra una adolescente con el argumento; la Sala presidida por el ex juez Villa Stein rechazó el pedido de nulidad de la sentencia de vista bajo el criterio que el trabajo de “dama de compañía” por más de doce horas al día “no implica por sí mismo explotación laboral”.

Necesitamos medidas policiales de inteligencia para desbaratar las mafias detrás de la trata y la explotación, y no solo capturar a quienes se ubican en los últimos eslabones de la organización criminal. Y necesitamos jurisprudencia adecuada protectora de las víctimas en los procesos judiciales por trata y explotación.

4. Eje protección y asistencia a las víctimas. Las víctimas pasan de una situación de privación de libertad al ser víctimas de trata y explotación a estar recluidas en los hogares de refugio y denuncian condiciones de violencia institucional. Además no hay una política de reinserción educativa y económica para que puedan rehacer sus vidas fuera de la explotación

La respuesta para cautelar los derechos de las víctimas es deficiente. El informe “Protegidas o revictimizadas. Alerta nacional sobre el modelo de gestión en los CAR de víctimas adolescentes de trata de personas” (2016) detalla testimonios de privación de libertad en condiciones vulneratorias de derechos en los Centros de Atención Residencial de Cusco y Madre de Dios.

El documento de CHS de 2017 coincide en señalar que las víctimas rescatadas no reciben una atención integral que incluya la satisfacción de sus necesidades primarias con alternativas de reintegración y generación de ingresos económicos, y que los albergues no cuentan con infraestructura adecuada ni con personal especializado para atenderlas (p. 43).

Necesitamos que haya medidas especiales para la restitución de las víctimas de trata y explotación como acceso a programas educativos (MINEDU), acceso a programas de empleabilidad y acceso a bolsas de trabajo (MTPE), apoyo para los emprendimientos económicos (PRODUCE), prestaciones integrales de salud física y mental (MINSA) y acceso a programas sociales (MIDIS).

5. Necesidad de acciones focalizadas en zonas como madre de dios donde hay una carencia total de respuesta integral y deficiente presencia estatal

De acuerdo al informe del Consejo Nacional de Política Criminal sobre criminología de actores y perfiles penitenciarios, la trata de personas depende de sistemas de explotación más grandes: “en ámbitos rurales y periurbanos, el fenómeno opera asociado a actividades extractivas como la tala o la minería ilegal; y en espacios urbanos, está asociado a los servicios de entretenimiento nocturno” (p. 16). Por ello es posible y necesario focalizar acciones en ciertas zonas de nuestro país identificadas.

En zonas como La Pampa en Madre de Dios sobre el que se ha hecho varios reportajes periodísticos se evidencian las falencias múltiples del Estado (ver esta nota de El Comercio y este reportaje de Cuarto Poder). Por ejemplo, siguiendo los datos de supervisión que la congresista Indira Huilca reporta:

• Todo el conjunto está situado en una zona intangible ambiental y de derecho de vía pero el Ministerio del Ambiente (MINAM) y el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) no han emprendido el desalojo.

• El Ministerio de Energía y Minas (MINEM) tiene control nulo de insumos para la explotación minera de la zona que tiene inclusive maquinarias instaladas.

• La SUNAT no controla efectivamente la entrada y salida de bienes producto de la minería informal.

• El Ministerio de Trabajo (MTPE) no ha hecho ninguna acción de fiscalización en la zona a pesar de que hay explotación laboral en los locales de la misma zona, no solo en la actividad minera.

• La Fiscalía especializada de trata tiene el apoyo de la Presidencia de la Junta de Fiscales de la zona pero 1 fiscal provincial y sus 3 adjuntos no se dan abasto y el Ministerio Público no tiene recursos para contratar más equipo.

• El Poder Judicial no contaba con un juzgado especializado en temas de trata y explotación a pesar de que hay una fiscalía especializada.

• El MINJUS no tiene un programa de litigio especial para delitos de trata y explotación; lo mismo para el MIMP; este último sector tiene un hogar de refugio en zona para víctimas de trata sobre el que el informe de Tierra de Hombres Suiza antes citado hace notar importantes deficiencias.

• El MININTER no tiene control efectivo de la zona que es “liberada” porque hay personal particular armado que defiende los intereses económicos de la zona a costa de la vida inclusive. Solo se han podido hacer operativos muy concretos pero nada que ataque la estructura organizada en esa zona.

• El Gobierno Regional y Local tienen nula presencia.

Ejemplos como el de La Pampa en Madre de Dios hacen visible la necesidad de una intervención articulada entre los diferentes sectores del Poder Ejecutivo, del sistema de justicia en su conjunto y de los niveles de gobierno en zonas específicas. No solo se trata del MININTER o el MIMP, el tema implica por lo menos a dos de los poderes del Estado (Ejecutivo y Judicial), a casi todo el Ejecutivo y no solo del nivel nacional sino también subnacional.

6. Hay avance en la regulación del delito de trata y en la tipificación de formas de explotación pero falta especificar los contextos de la explotación sexual, laboral y de otros tipos que son delitos conexos a la trata, parte de los fines para los que esta se realiza

Hay un importante avance con el Decreto Legislativo 1323, de enero de 2017. Con esta norma, desde el 7 de enero de 2017:

• Tenemos un delito de explotación sexual que sanciona a quien “obliga a una persona a ejercer actos de connotación sexual con la finalidad de obtener un aprovechamiento económico o de otra índole” con una pena de 10 a 15 años (artículo 153-B). En el Código Penal vigente hasta hoy solo se contemplaba como delito la explotación sexual comercial infantil y adolescente en ámbito del turismo (artículo 181-A).

• Tenemos un delito de esclavitud y otras formas de explotación que sanciona a quien “obliga a una persona a trabajar en condiciones de esclavitud o servidumbre, o la reduce o mantiene en dichas condiciones, con excepción de los supuestos del delito de explotación sexual” y a quien “comete el delito mediante engaño, manipulación u otro condicionamiento” con una pena de 10 a 15 años (artículo 153-C). En este delito y en el de explotación sexual se menciona expresamente que “el consentimiento brindado por el niño, niña o adolescente carece de efectos jurídicos”.

• Tenemos un delito de trabajo forzado que sanciona a quien “somete u obliga a otra persona, a través de cualquier medio o contra su voluntad, a realizar un trabajo o prestar un servicio, sea retribuido o no” con una pena de 6 a 12 años (artículo 153-C).

Hay un avance indudablemente pero aún se necesita regular de forma específica las diferentes expresiones de la explotación sexual (art. 153-B) con los tipos penales vigentes de promoción y favorecimiento a la prostitución (art. 179 del Código Penal), rufianismo (art. 180), proxenetismo (art. 181) y usuario-cliente (art. 179-A), precisando diferencias entre la situación de víctimas según sean niñas, niños y adolescentes o adultas.

7. Fuentes de referencia

  • BARRANTES, Carmen. Protegidas o revictimizadas. Alerta nacional sobre el modelo de gestión en los CAR de víctimas adolescentes de trata de personas. Lima: Terre des Hommes Suisse, 2016.
  • CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL. ¿CÓMO FUNCIONA LA TRATA DE PERSONAS EN EL PERÚ? Boletín 1, 2017. Disponible aquí.
  • CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA CRIMINAL. Trata de personas en el Perú. Criminología de actores y perfiles penitenciarios. Lima: MINJUS y CHS, 2017. Disponible aquí.
  • CHS Alternativo. Balance de la sociedad civil sobre la situación de la trata de personas en el Perú 2015-2016. Lima: CHS, 2016. Disponible aquí.
  • CHS Alternativo. IV Informe Alternativo 2015-2016. Principales hallazgos. Lima: CHS, abril de 2017. Disponible aquí.
  • HUILCA, Indira. ¿Cómo vamos contra la #TrataDePersonas? Disponible aquí.
  • Trata de Personas. Análisis jurídico y jurisprudencial del delito. Lima: MIMP, 2016.
  • RAMÍREZ, Beatriz. Un resumen del Decreto Legislativo 1323 sobre violencia de género. Disponible aquí.