La nulidad de los títulos otorgados por Cofopri

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Hace unos días se aprobó el formato de “Título de saneamiento de propiedad” el cual será usado para el procedimiento de regularización de tracto sucesivo ante Cofopri (Anexo B de la Resolución Directoral N° 030-2017-COFOPRI/DE). Asimismo, se modificó el formato de “Título de propiedad gratuito” (Anexo A).

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A propósito de ello, en el presente trabajo analizamos las facultades de Cofopri para el saneamiento de propiedad, los procedimientos para lograr la titulación, y formulamos desde un punto lógico normativo, una propuesta para alcanzar en un proceso civil la nulidad de dichos títulos.

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FACULTADES DE COFOPRI Y LOS PROCEDIMIENTOS DE TITULACIÓN A SU CARGO

Mediante Decreto Legislativo N° 803 (modificada luego por Ley Nº 27046) se creó la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (artículo 2 del D.S. N° 009-99-MTC), como organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de manera integral, comprensiva y rápida un Programa de Formalización de la Propiedad y de su mantenimiento dentro de la formalidad a nivel nacional.

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El 17/03/2006 se publicó la Ley N° 28687, en cuyo artículo 4.1 se estableció que las Municipalidades Provinciales asumirían de manera exclusiva y excluyente la competencia correspondiente a la formalización de propiedad informal hasta la inscripción de títulos de propiedad; estableciendo en su artículo 8 que el procedimiento para dicha formalización constaba de los siguientes pasos/etapas:

  1. Toma de competencia de posesiones informales.
  2. Identificación y reconocimiento de la posesión, ocupación, tenencia y titularidad de terrenos.
  3. Aprobación de planos.
  4. Empadronamiento de los ocupantes de las posesiones informales e identificación de los lotes vacío.
  5. Entrega de títulos de propiedad.

Y precisando en su artículo 11 que los procedimientos administrativos de declaración de propiedad previstos los párrafos primero y tercero del artículo 11 del D.S. N° 009-99-MTC, son:

  1. Por prescripción adquisitiva de dominio.
  2. Por regularización del tracto sucesivo.

Siendo los requisitos de cada procedimiento, los señalados en los Capítulos 2 y 3 del Título IV del D.S. N° 006-2006-VIVIENDA (Reglamento del Título I de la Ley N° 28687); es decir, los siguientes:

Para la declaración por prescripción adquisitiva (artículo 58)

  • Ejercer la posesión continua y sin interrupciones por un plazo de diez años o más años.
  • Ejercer la posesión pacífica.
  • Ejercer la posesión en forma pública.
  • Ejercer la posesión como propietario.

Para la declaración por regularización del tracto sucesivo (artículo 90)

  • Presentación de la solicitud.
  • Calificación e inspección tratándose de lotes individuales.
  • Anotación preventiva.
  • Notificación de la pretensión.
  • Diagnóstico técnico y legal.
  • Elaboración de planos.
  • Emisión de la resolución e inscripción.

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Asimismo, en el artículo 92 se estableció -para este segundo procedimiento- que a la solicitud se debe acompañar: 1) Documentos que acrediten la cadena ininterrumpida de transferencias del propietario registrado al propietario actual. 2) Documentos que acrediten el error de cálculo de los antecedentes gráficos del predio matriz.

El 02/12/2006 se publicó la Ley N° 28923, que estableció un régimen temporal de formalización a cargo de COFOPRI por tres años (plazo ampliado en el 2009 por la Ley Nº 29320 y en el 2011 por la Ley Nº 29802), y en cuyo artículo 4 precisó que mientras exista Convenio de Delegación de las municipalidades provinciales, COFOPRI llevaría a cabo los (dos) procedimientos de declaración de propiedad a que se refiere el artículo 11 de la Ley Nº 28687 (Véase: Decreto Supremo N° 030-2008-VIVIENDA).

CONTENIDO DE LOS TÍTULOS OTORGADOS POR COFOPRI

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El título otorgado por Cofopri, no constituye un negocio jurídico sino un documento que sirve para probar la existencia de éste o una situación de hecho (la posesión). Hay que tener en cuenta que el artículo 225 del Código Civil efectúa esta distinción, en los siguientes términos:

“No debe confundirse el acto con el documento que sirve para probarlo. Puede subsistir el acto aunque el documento se declare nulo”.

El documento viene a ser el continente y el negocio jurídico el contenido. Los requisitos de validez del negocio jurídico se encuentran regulados en el artículo 140 del Código Civil, mientras que los requisitos del documento, entendido aquí como formalidad, varían dependiendo de su naturaleza. No hay que confundir la naturaleza del documento (por ejemplo: privado o público) con el tipo de formalidad del negocio jurídico (ad probationem o ad solemnitatem).

  • En el caso del procedimiento de declaración de propiedad por prescripción adquisitiva de dominio, para la obtención de su título, el solicitante no acredita la existencia de un negocio jurídico, sino una situación de hecho: el ejercicio de la posesión, pacífica, pública y continua sobre un determinado bien.
  • En el caso del procedimiento de declaración de propiedad por regularización de tracto sucesivo, para la obtención de su título, el solicitante debe acreditar la existencia de negocios jurídicos anteriores al suyo, contenidos en documentos de diversa naturaleza, sin analizar su validez. Aquí, la verificación del ejercicio de la posesión no es relevante.

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CUESTIONAMIENTO DEL CONTENIDO DE LOS TÍTULOS OTORGADOS POR COFOPRI

Para lograr la nulidad del título otorgado por COFOPRI en cualquiera de los dos procedimientos antes descritos, el interesado puede cuestionar el contenido de éstos. Lo explicamos:

3.1. En el caso del título obtenido por prescripción adquisitiva de dominio, el interesado puede cuestionar judicialmente, el ejercicio de la posesión del adquirente: cumplimiento del plazo, la publicidad y/o la pacificidad; y puede basar su demanda en cualquiera de las causales contenidas en el artículo 219 del Código Civil.

Ejemplo:

Si el solicitante (poseedor) presentó documentos falsos para acreditar el cumplimiento del plazo en el ejercicio de su posesión, el interesado (propietario) puede demandar la nulidad basándose en la causal de fin ilícito, argumentando que su propósito era despojarlo de su derecho.

3.2. En el caso del título que contiene por regularización de tracto sucesivo, quien tenga interés puede cuestionar la validez de los negocios jurídicos contenidos en los documentos presentados por el solicitante, basándose también en cualquiera de las causales contenidas en el artículo 219 del Código Civil.

Ejemplo:

A = Solicitante

B = Transferente de A

C = Transferente de B

D = Verdadero propietario

Si “A, B y C” se ponen de acuerdo para un documento (privado o público, ad probationem o ad solemnitatem) de transferencia de éste último a favor de “D” a favor de “C”, y para ello falsifican la firma “D”. Con dicho documento “C” transfiere el supuesto derecho adquirido a “B” y éste finalmente a favor de “A”.

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Ante ello “D”, como verdadero propietario (u otro con interés), puede demandar la nulidad del primer documento por falta de manifestación de voluntad en la creación del negocio jurídico que peste contiene, dado que éste contiene una declaración que en realidad no ha sido emitida por él. Asimismo puede demandar la nulidad de los posteriores negocios, por la causal de fin ilícito (si acredita que la finalidad ha sido despojarlo de su derecho).

CONSECUENCIA DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD DEL CONTENIDO DE LOS TÍTULOS OTORGADOS POR COFOPRI

No hay que olvidar que la nulidad o anulabilidad de un negocio jurídico (ojo: no hablamos de un acto administrativo) solo puede ser declarado judicialmente (en un proceso civil) y su consecuencia lógica es que el título que lo contiene también devenga en nulo, pues la razón de ser de éste último es justamente acreditar la existencia válida del primero.

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CONCLUSIÓN: Para alcanzar la declaración de nulidad del título otorgado por COFOPRI, en un proceso civil, se debe atacar la validez del negocio jurídico o la situación de hecho que éste contiene y/o declara.

Normas:

  • Decreto Legislativo N° 803
  • Decreto Supremo N° 009-99-MTC
  • Ley Nº 27046
  • Ley Nº 28687
  • Decreto Supremo N° 006-2006-VIVIENDA
  • Ley N° 28923
  • S. N° 008-2007-VIVIENDA
  • Ley N° 29802
  • Código Civil
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Abogado. Alumno de la maestría en Derecho Civil y Comercial de la UNMSM y de la maestría en Derecho de la Empresa de la PUCP. Estudios de posgrado en investigación jurídica en la Universidad de Buenos Aires. Especialización en Derecho Contractual y Relaciones Jurídico Negociales en la Universidad Externado de Colombia. Profesor de la Universidad Continental de Ciencias e Ingeniería.