¿Inconstitucionalidad por comisión deliberada? Conflicto entre el TC y el Congreso, a propósito de la Ley 30647

La publicación de la Ley 30647 ha desatado el conflicto entre dos instituciones públicas, a saber, el Congreso de la República y el Tribunal Constitucional; este último, emitió el 2016 una sentencia que declaraba inconstitucional lo recién publicado por el Parlamento peruano.

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Una ley que abiertamente incurre en inconstitucionalidad al establecer diferencias donde no las hay, al excluir de la Ley del Servicio Civil a los trabajadores del Congreso de la República, el Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, sin justificación objetiva y razonable alguna, lo cual ya lo ha declarado el Tribunal Constitucional.

A la inconstitucionalidad clásica en la que normalmente incurre el legislador, y que es materia de análisis por nuestro Tribunal Constitucional, en los procesos de inconstitucionalidad que sobre las normas por él emitidas recaen, se le llama inconstitucionalidad por comisión. Esta forma de inconstitucionalidad, que es contraria a la inconstitucionalidad por omisión, es aquella en la que incurre nuestros legisladores cuando emiten normas contrarias, en el fondo o la forma, a las normas que se encuentran recogidas en nuestro texto constitucional.

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En la inconstitucionalidad por omisión, en cambio, el legislador pese a haber una necesidad apremiante y justificada de regular determinado aspecto de nuestra realidad social, este no lo hace, causando perjuicio y afectaciones a los derechos fundamentales de las personas; pues, en estos casos el máximo intérprete advierte la existencia de una situación de hecho inconstitucional derivada de la inacción legislativa.

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Así sucede, por ejemplo, en cuanto al ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva en la Administración Pública, donde se exhortó al Congreso de la República a que, en el marco de sus atribuciones, apruebe la regulación de la negociación colectiva acotada, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo 2016-2017. Dicha exhortación, en principio, fue plasmada en los Expedientes Acumulados 0003-2013-PI/TC, 0004-2013-PI/TC y 0023-2013-PI/TC —caso Ley de Presupuesto Público—, y posteriormente reiterada en los Expedientes Acumulados 0025-2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC —caso Ley del Servicio Civil—. Sin embargo, nuestro Congreso de la República hasta la fecha no emite norma alguna que regule dichas relaciones jurídicas, pese a que la legislatura ordinaria periodo 2016-2017 ya feneció el pasado 27 de julio.

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No obstante, dejando de lado la omisión de nuestros legisladores, en cuanto a esa materia se refiere (derecho laboral público), y sin desapegarnos del tema, pasemos ahora a exponer una de sus comisiones, esto es, una de sus leyes aprobadas y que recientemente han sido promulgadas por nuestro presidente Pedro Pablo Kuczynski. Nos estamos refiriendo exactamente a la Ley 30647, Ley que precisa el régimen laboral del Congreso de la República, del Banco Central de Reserva del Perú y de la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones y sus trabajadores, publicada en el diario oficial El Peruano, el pasado 17 de agosto del 2017.

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Dicha norma precisa en el primer inciso de su artículo único: «1.1 Precísase que el Congreso de la República, el Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones como organismos autónomos y sus trabajadores, se rigen por el régimen laboral de la actividad privada y no están comprendidos dentro de los alcances de las normas que regulan la gestión de recursos humanos del servicio civil».

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¿Qué de particular tiene una ley que precisa el régimen laboral de determinados trabajadores del sector público? Cualquier ciudadano que no esté enterado de los antecedentes legislativos de dicha ley, podría decir que no hay nada de particular en dicha regulación, pues el Congreso, con las facultades legislativas con las que cuenta, tiene plena competencia para regular materias relacionadas con los regímenes laborales de los trabajadores del Estado, porque así lo ordena nuestra Constitución Política.

Dicho “trabajo” legislativo no tendría nada de malo si antes no se hubiera emitido una ley, la N° 30057, Ley del Servicio Civil, cuyo objetivo fue —y es— establecer un régimen único y exclusivo para las personas que prestan servicios a las entidades públicas del Estado, así como para aquellas personas que estén encargadas de su gestión, del ejercicio de sus potestades y de la prestación de servicios a cargo de estas (artículo 1°). Con dicha ley se pretende crear un régimen laboral único y exclusivo de los servidores civiles, fomentando su desarrollo profesional basados en la meritocracia y el incremento de remuneraciones de acuerdo a sus capacidades (justicia meritocrática que tanta falta le hace a nuestro sistema administrativo de recursos humanos).

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Algunos artículos de esta ley fueron impugnados ante el Tribunal Constitucional, vía acción de inconstitucionalidad, proceso que recayó en los expedientes acumulados 0025-2013-PI/TC; 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC, en el cual el supremo intérprete analizó la constitucionalidad de fondo, del primer párrafo de la primera disposición complementaria final, que disponía:

No están comprendidos en la presente ley los trabajadores de las empresas del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la tercera disposición complementaria final del Decreto Legislativo 1023, así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República ni los servidores sujetos a carreras especiales. Tampoco se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales.

Con motivo de dicha inconstitucionalidad denunciada, el tribunal precisó que: «En los últimos años, por decisión gubernamental ante el caos del trabajo público generado por los diversos regímenes laborales que subsisten entre sí, se decidió reorganizar el servicio civil a través de la creación de un sistema único que permita fortalecer el trabajo estatal  en la búsqueda de la eficiencia y eficacia  en la prestación de servicio laborales»; para luego, al analizar el alcance general del régimen del Servicio Civil y sus excepciones, sostener:

Ahora bien, y en relación a la exclusión de los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República de los alcances de la Ley 30057, del Servicio Civil, como dijimos supra, el legislador goza en el ámbito de lo constitucionalmente posible de un cierto grado de discrecionalidad para establecer qué servidores forman parte de un determinado régimen laboral y qué servidores no forman parte de él; sin embargo, sus decisiones deben ser razonables, de modo que se justifique por qué determinados servidores sí se encuentran bajo el alcance del sistema del Servicio Civil y otros no. (…) Si el objeto que ha perseguido el legislador es tender a uniformar el régimen de los servidores públicos, las exclusiones que realice deben tener un fundamento en la naturaleza de la función y constituir propiamente una carrera desde la perspectiva de la progresión. La diferencia no puede basarse solamente en la particularidad de la actividad que realizan, por cuanto las funciones de cada órgano del Estado son, de alguna manera, especializadas y diferentes.

70. En efecto, la función de los servidores públicos a que se refiere la disposición impugnada no son especiales como lo sería la prestación de servicios de los docentes de la carrera magisterial, los docentes universitarios, etc., ni tienen alguna particularidad, como la tendrían la prestación de servicios de los profesionales de la salud, el personal de la Policía Nacional, etc. No se evidencia justificación válida o base objetiva alguna que sustente la exclusión de aquellos servidores públicos de los alcances de la ley del Servicio Civil, por lo que dicha exclusión resulta arbitraria e irrazonable, y por lo mismo, el precepto legal impugnado deviene en inconstitucional.

Estos fundamentos conllevaron a que el Tribunal declare inconstitucional el primer párrafo de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30057, en el extremo que dispone «[…] así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República […]» y «[…] Tampoco se encuentran comprendidos los obreros de los gobiernos regionales y gobiernos locales […]».

Lo que el Tribunal Constitucional quiere decir es que, si bien es cierto que el Congreso tiene plena facultad de regular el ingreso a la carrera administrativa, los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos (hoy servidores civiles), en virtud de lo previsto en el artículo 40° de la Constitución, lo que importa, de cierto modo, es que dentro de lo constitucionalmente posible, pueda establecer ciertas diferenciaciones en función a la de la especial naturaleza o particularidad de la prestación del servicio.

También es cierto que esta libertad de acción de decidir, dentro del margen de discrecionalidad que la propia norma constitucional les otorga, no puede trasgredir el principio de razonabilidad, que comporta a su vez que la actuación de los poderes públicos deben encontrar una justificación lógica en los hechos, conductas y circunstancias que la motivan; pues el principio de razonabilidad se constituye como un mecanismo de control, velando por la vigencia del principio de interdicción de la arbitrariedad; arbitrariedad a la que pueden llegar los poderes públicos en ejercicio de la facultad discrecional que les concede el propio texto constitucional (Cfr. la STC Exp. N.° 0090-2004-AA/TC).

Entonces, si la Ley del Servicio Civil debe ser, en principio, aplicable a todos los servidores públicos, toda exclusión debe estar razonablemente fundada en la especial naturaleza o la particularidad de la prestación del servicio. Solo de esta manera estaría justificada la exclusión de un determinado grupo de servidores públicos de los alcances de la ley.

El Tribunal Constitucional claramente menciona que: «la prestación de los servicios que realizan los servidores civiles a que se refiere el primer párrafo de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30057 (con excepción de los trabajadores de las empresas del Estado y los servidores sujetos a las carreras especiales) no tiene la especial naturaleza o la particularidad requerida en relación con la prestación de servicios de los demás servidores civiles, de manera tal que, sea indispensable o necesaria la regulación de un tratamiento especial».

Este fue el motivo principal por el cual declaró inconstitucional el primer párrafo de la Primera Disposición Complementaria Final de la Ley 30057, en el extremo que dispone «[…] así como los servidores civiles del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República».

Ahora bien, pese a este pronunciamiento jurisdiccional por parte del máximo intérprete de la Constitución, el Congreso aprobó una ley a nombre propio, una ley que contraviene una decisión previa de un órgano constitucionalmente autónomo que, en ejercicio de sus facultades constitucionales, ya ha expresado su parecer respecto al régimen laboral de los trabajadores del Banco Central de Reserva del Perú, el Congreso de la República, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP, y la Contraloría General de la República.

Esta ley, como se dijo, dispone que los trabajadores del Congreso de la República, el Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones como organismos autónomos y sus trabajadores, se rigen por el régimen laboral de la actividad privada y no están comprendidos dentro de los alcances de las normas que regulan la gestión de recursos humanos del servicio civil.

Una ley que abiertamente incurre en inconstitucionalidad al establecer diferencias donde no las hay, al excluir de la Ley del Servicio Civil a los trabajadores del Congreso de la República, el Banco Central de Reserva del Perú y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, sin justificación objetiva y razonable alguna, lo cual ya lo ha declarado el Tribunal Constitucional.

Como se ha visto, el Parlamento ha emitido una norma contraviniendo la decisión del Tribunal Constitucional, plasmada en los expedientes acumulados 0025-2013-PI/TC, 0003-2014-PI/TC, 0008-2014-PI/TC, 0017-2014-PI/TC, y a la vez incumple la misma sentencia (exhortativa) en la cual se le exhortó (por segunda vez) a que, en ejercicio de sus facultades, regule el ejercicio del derecho fundamental a la negociación colectiva en la administración pública, declarado en la misma sentencia. En fin, acciones de nuestros congresistas. Lo bueno es que se cuenta con los mecanismos para expulsar dicha norma inconstitucional de nuestro ordenamiento jurídico, así que espero que los que tienen legitimidad activa para accionar ante el Tribunal Constitucional, vayan preparando la demanda de inconstitucionalidad contra la mencionada ley.