TC: ¿Es inconstitucional la creación de municipalidades de centros poblados por ordenanza municipal?

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La Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro crea la Municipalidad del Centro Poblado Menor de Tolapalca mediante la Ordenanza Municipal 010-2007-MPG; por este motivo, la Municipalidad Provincial de Puno interpone demanda de inconstitucionalidad en contra de la referida Ordenanza Municipal, el día 25 de julio de 2013.

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En ese sentido, el Tribunal Constitucional declara fundada la demanda y, en consecuencia, la inconstitucionalidad de la totalidad de dicha ordenanza por contravenir con lo dispuesto en el artículo 194° de la Constitución, que indica a su vez, que las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.

Sobre el particular, en los artículos 128 y 129 de la Ley N° 27972 – Ley Orgánica de Municipalidades, encontramos que «las municipalidades de los centros poblados son creadas por ordenanza de la municipalidad provincial»; sin embargo, en la misma norma se establece como nula toda ordenanza provincial que no cumpla con todos los requisitos señalados para su respectiva aprobación.

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En el presente caso, la Ordenanza Municipal 010-2007-MPG crea dicha municipalidad en forma abstracta y bajo total incumplimiento de los requisitos que en la Ley Orgánica de Municipales se indica, por lo tanto, el Tribunal la declara inconstitucional en todo sus artículos.

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SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
EXPEDIENTE 00019-2013-PI/TC, PUNO

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PUNO

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO (Moquegua), que crea la Municipalidad del Centro Poblado Menor de Tolapalca.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 22 días del mes de febrero de 2017, el Tribunal Constitucional, en sesión del Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los magistrados Ledesma Narváez, Urviola Hani, Blume Fortini, Ramos Núñez, Sardón de Taboada, y Espinosa- Saldaña Barrera, pronuncia la siguiente sentencia, con el abocamiento del magistrado Miranda Canales, aprobado en el Pleno del día 22 de noviembre de 2016. Asimismo, se agrega el voto singular de la magistrada Ledesma Narváez y se deja constancia que el magistrado Ramos Núñez votará en fecha posterior. Además se agrega el fundamento de voto del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera.

I. ANTECEDENTES

Con fecha 25 de julio de 2013, la Municipalidad Provincial de Puno interpone demanda de inconstitucionalidad contra la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, emitida por la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, que crea la Municipalidad del Centro Poblado de Tolapalca, por considerarla contraria al artículo 102, inciso 7, de la Constitución.

A su vez, con fecha 3 de agosto de 2015, la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro contesta la demanda, a través de su procurador público, negándola y contradiciéndola en todos sus extremos.

La Municipalidad Provincial de Puno sustenta la demanda de inconstitucionalidad interpuesta con los siguientes argumentos:

– A través de la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro pretende ejercer sus competencias en espacios que se encuentran fuera de su circunscripción territorial, pues, conforme a la Ley 11980, Tolapalca está ubicada en el distrito de Mañazo, que, a su vez, forma parte de la provincia de Puno.

– La ordenanza impugnada busca modificar los límites entre las provincias de Puno y General Sánchez Cerro. Sin embargo, conforme al artículo 102, inciso 7, de la Constitución, aprobar la demarcación territorial es competencia del Congreso de la República, a propuesta del Poder Ejecutivo, y no de las municipalidades provinciales.

– Los artículos 79 y 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades facultan a los gobiernos provinciales a crear centros poblados. Sin embargo, la municipalidad provincial emplazada ha desnaturalizado la competencia reconocida a su favor por la ley.

– Inmediatamente después de aprobar la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro ratificó un proceso electoral llevado a cabo en el centro poblado de Tolapalca a través de la Resolución Municipal 014-2007-MPGSCO. De esa forma, la Municipalidad Provincial de Sánchez Cerro atribuyó efectos a la norma impugnada antes de que fuera publicada, contraviniendo los artículos 194 y 195 de la Constitució

– A través de las sentencias recaídas en los Expedientes 0033-2009-PI/TC, 0009-2011-PI/TC y 0012-2012-AI/ TC, el Tribunal Constitucional declaró, respectivamente, la inconstitucionalidad de las Ordenanzas 018-2009- MPMN, 021-2010-MPMN y 209-CMPP-2008, que creaban municipalidades de centros poblados en la zonas disputadas entre las provincias de Puno y General Sánchez Cerro.

La Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, a su vez, contesta la demanda sobre la base de los siguientes argumentos:

– La Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCÜ constituye una expresión legítima de su facultad, reconocida en la Ley 27972, también llamada Ley Orgánica de Municipalidades, para crear y establecer los límites de las municipalidades de centros poblados.

– Al ser consultada al respecto, la población del Centro Poblado de Tolapalca decidió por aclamación ser parte de Moquegua, razón por la cual se emitió la ordenanza impugnada. Existe, además, un estrecho vínculo geográfico, histórico y político entre Tolapalca y el valle de Omate, ubicado en la provincia general.

– La controversia recaída en autos debe resolverse a través de un referéndum, toda vez que, como dijera Hans Kelsen, las leyes vinculadas al deseo popular son más justas y democráticas.

II. FUNDAMENTOS

1. En el presente caso, la Municipalidad Provincial de Puno alega que la demandada ha creado una municipalidad de centro poblado, abusando de las atribuciones concedidas a su favor por el artículo 194 de la Constitución, concordante con el artículo 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Manifiesta que, como consecuencia de ello, existe un menoscabo a sus competencias, así como a las del Poder Ejecutivo y el Congreso de la República, en materia de delimitación territorial.

2. En consecuencia, deberá verificarse si la ordenanza impugnada es una expresión legítima de la facultad para crear municipalidades de centro poblado o si, por el contrario, desnaturaliza dicha atribución, entre otras razones, por entrometerse en el correcto ejercicio de las competencias asignadas a otras entidades constitucionales.

3. Al respecto, cabe recordar que el texto íntegro de la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, impugnada en el presente proceso de inconstitucionalidad, es el siguiente:

Artículo Primero.- Disponer la creación de la Municipalidad del Centro Poblado de Tolapalca del Distrito de Ichuña de la Provincia General de Sánchez Cerro.

Artículo Segundo.- Encargar a la Secretaría General la difusión y publicación de la presente ordenanza en el diario de mayor circulación de la región y en la WEB Institucional con arreglo a Ley.

4. A continuación, se procederá a evaluar la constitucionalidad de dicha norma desde el punto de vista formal y, posteriormente, también con relación a la pretensión sustantiva de la demandante.

Parámetro de control a emplearse en el caso

5. Una infracción indirecta a la Constitución se produce cuando se contraviene una norma con rango de ley que, por disposición de la propia Constitución, forma parte del bloque de constitucionalidad. Ello porque, en determinadas oportunidades, el parámetro de constitucionalidad:

(…) puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley, siempre que esa condición sea reclamada directamente por una disposición constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asumen la condición de ‘normas sobre la producción jurídica (…) (Sentencias recaídas en los Expedientes 00007-2002-AI/TC, 00017-2006-PI/TC, 2010-PI/TC entre otras).

6. Asimismo, este Tribunal Constitucional ha precisado que las normas que integran el bloque de constitucionalidad:

(…) se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos constitucionales (. ) (Sentencias recaídas en los Expedientes 00046-2004-PI/TC, 00005-2006-PI/TC, 2007-PI/TC, entre otras).

7. A su vez, el artículo 79 del Código Procesal Constitucional señala que, al resolver un proceso de inconstitucionalidad, este Tribunal Constitucional evaluará:

(…) además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado (…).

8. Por tanto, el parámetro de control a emplearse para verificar la constitucionalidad de la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO no solo está integrado por la Constitución, sino también por las normas de rango legal a las que haya que acudir por remisión de la Constitución o por aquellas que, en desarrollo de disposiciones constitucionales, atribuyan competencias a distintos niveles de gobierno o entidades del Estado.

Inconstitucionalidad por la forma

9. Realizadas dichas precisiones, cabe señalar que, en su parte pertinente, el artículo 194 de la Constitución establece lo siguiente:

Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley.

10. La disposición citada otorga reconocimiento constitucional a las municipalidades de centro poblado; sin embargo, también precisa que deben constituirse de acuerdo a ley. En consecuencia, por disposición expresa de la Constitución, las normas legales que regulan la materia forman parte del parámetro de control a emplearse en el presente caso.

11. Por lo expuesto, resulta necesario remitirse a los artículos 128 y 129 de la Ley Orgánica de Municipalidades que, precisamente, regulan la forma y establecen los requisitos que deben cumplirse para la constitución válida de las municipalidades de centros poblados:

Artículo 128.- Las municipalidades de centros poblados son creados por ordenanza de la municipalidad provincial, que determina además:

  1. La delimitación territorial.
  2. El régimen de organización interior.
  3. Las funciones que se le delegan.
  4. Los recursos que se le asignan.
  5. Sus atribuciones administrativas y económico- tributarias.

Artículo 129.- Para la creación de las municipalidades de centros poblados se requiere la aprobación mayoritaria de los regidores que integran el concejo provincial correspondiente y la comprobación previa del cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Solicitud de un comité de gestión suscrita por un mínimo de mil habitantes mayores de edad domiciliados en dicho centro poblado y registrados debidamente y acreditar dos delegados.

2. Que el centro poblado no se halle dentro del área urbana del distrito al cual pertenece.

3. Que exista comprobada necesidad de servicios locales en el centro poblado y su eventual sostenimiento.

4. Que exista opinión favorable del concejo municipal distrital, sustentada en informes de las gerencias de planificación y presupuesto, de desarrollo urbano y de asesoría jurídica, o sus equivalentes, de la municipalidad distrital respectiva.

5. Que la ordenanza municipal de creación quede consentida y ejecutoriada.

Es nula la ordenanza de creación que no cumple con los requisitos antes señalados, bajo responsabilidad exclusiva del alcalde provincial.

12. La ordenanza que crea un centro poblado debe respetar los parámetros establecidos en las disposiciones legales transcritas. En caso contrario, sería inconstitucional por la forma. Al no haber sido emitida conforme a ley, incurriría en una infracción indirecta al artículo 194 de la Constitución.

13. Este Tribunal Constitucional, en efecto, ha tenido oportunidad de pronunciarse en ese sentido en el fundamento jurídico 14 de la sentencia recaída en el Expediente 00012-2012-PI/TC:

(…) dicha municipalidad [del Centro Poblado de Pasto Grande] no puede ser creada en abstracto, sino con una determinada circunscripción territorial. En efecto, el artículo 194 de la Constitución señala que las municipalidades de los centros poblados son creadas conforme a ley. Detallando dicho mandato constitucional, el artículo 128, inciso 1, de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, señala claramente que las ordenanzas municipales que crean las municipalidades de centros poblados deben determinar su delimitación territorial

14. En el presente caso, la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSC0 ha sido creada sin que se respeten los requisitos previstos en el artículo 128, incisos 1 a 5, de la Ley Orgánica de Municipalidades. La Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, en efecto, declaró la creación de la Municipalidad del Centro Poblado de Tolapalca en abstracto, sin establecer en modo alguno sus límites o su ubicación territorial; identificar las atribuciones administrativas, económico-tributarias o de otra índole que se le delegan; ni crear un régimen para su financiamiento.

15. Por tanto, la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSC0 deviene inconstitucional en su totalidad al haber sido emitida sin respetar el artículo 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades, lo que supone una infracción indirecta al artículo 194 de la Constitución.

16. En el presente caso, además, no está acreditado que la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSC0 haya sido emitida cumpliéndose con los requisitos de procedimiento previstos en el artículo 129 de la Ley Orgánica de Municipalidades.

17. Por el contrario, como consta en el Oficio 233- 2016-SR/TC que obra en el expediente, la emplazada fue notificada con el Decreto del Tribunal Constitucional de fecha 21 de julio de 2016 que le requiere información sobre el particular; sin embargo, a la fecha dicho pedido no ha recibido respuesta alguna de su parte.

18. No obstante ello, el silencio de la demandada no basta para acreditar el incumplimiento de los requisitos en cuestión, pues, para vencer la presunción de constitucionalidad que asiste a la ordenanza impugnada, ello debiera acreditarse fehacientemente.

Por tanto, la inconstitucionalidad formal de la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO deriva exclusivamente del incumplimiento del artículo 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades, lo cual, como se ha expuesto, supone una infracción al artículo 194 de la Constitución.

Inconstitucionalidad por el fondo

19. Sin perjuicio de lo anterior, también corresponde pronunciarse respecto a la pretensión sustantiva contenida en la demanda.

20. Al respecto, la Municipalidad Provincial de Puno señala que la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO le impide ejercer plenamente sus competencias al interior de su circunscripció

21. Además, refiere que, a través de ella, la emplazada se irroga competencias sobre delimitación territorial que la Constitución asigna al Congreso de la República y al Poder Ejecutivo.

22. La Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, en cambio, alega que la ordenanza impugnada constituye una expresión legítima de las facultades reconocidas a su favor por la Ley Orgánica de Municipalidades.

23. Al respecto, debe reiterarse que este Tribunal Constitucional no es competente para eliminar la incertidumbre jurídica existente respecto a los límites entre las provincias de Puno y General Sánchez Cerro o entre las regiones de Puno y Moquegua.

24. Dicha tarea corresponde exclusivamente a los poderes ejecutivo y legislativo conforme al artículo 102, inciso 7, de la Constitución y la Ley 27795, también llamada Ley de Demarcación y Organización Territorial, que lo desarrolla.

25. De hecho, en el presente caso, el procedimiento de delimitación entre Puno y Moquegua venía realizándose de acuerdo a dicha ley, por parte de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros.

26. Sin embargo, mediante sentencia de 11 de enero de 2016, la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Moquegua anuló parte de lo avanzado, al declarar fundada una demanda de amparo planteada en contra del procedimiento, como consta en el Anexo III del Oficio 424-2016-PCM/DNTDT, que obra en el expediente.

27. No corresponde a este Tribunal Constitucional interferir en dicho procedimiento, pues ello iría en contra del artículo 102, inciso 7, de la Constitución; sino solo evaluar la constitucionalidad de las normas con rango de ley y, de ser el caso, disponer su expulsión del ordenamiento jurídico.

28. Ello ciertamente puede producirse cuando, a través de una ordenanza municipal, un gobierno local se apropia o  impide el adecuado ejercicio de competencias que, por mandato de la Constitución, le corresponden a otras entidades, poderes o niveles de gobierno (sentencias recaídas en los Expedientes 00033-2009-PI/Tc, 00009- 2011-PI/TC y 00012-2012-PI/TC, entre otras).

29. En el presente caso, la demandante sostiene que la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO le impide ejercer adecuadamente sus competencias, pues extiende la circunscripción de la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro a espacios que forman parte de integral de la provincia de Puno.

30. De comprobarse dicha alegación, la ordenanza impugnada podría incurrir en un vicio de inconstitucionalidad por el fondo, pues, como se señala en el fundamento 8 de la sentencia recaída en el Expediente 00012-2012-PI/TC:

(… ) se estaría permitiendo que una municipalidad provincial ejerza autoridad político-administrativa dentro de los límites de otra municipalidad provincial, contraviniendo de ese modo el precepto según el cual las potestades de los gobiernos locales son válidas solamente dentro del espacio territorial que le ha sido adjudicado por el Congreso de la República a través del proceso de delimitación territorial respectivo. (…)

31. En concreto, sin embargo, lo alegado por la Municipalidad Provincial de Puno no causa convicción a este Tribunal Constitucional.

32. La Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, en efecto, ha sido creada en abstracto sin que dicha norma precise la ubicación o la extensión de la Municipalidad del Centro Poblado de Tolapalca.

33. Por tanto, no puede considerarse que, a través de la ordenanza impugnada, la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro haya extendido unilateralmente sus competencias a la provincia de Puno, máxime cuando los límites entre ambas provincias aún no han sido precisados.

34. Por otro lado, la demandante sostiene que la ordenanza impugnada es contraria al artículo 102, inciso 7, de la Constitución, pues, a través de ella la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro se irroga facultades de delimitación territorial que corresponden a los poderes ejecutivo y legislativo.

35. Al respecto, este Colegiado ha señalado que, en efecto, podría vulnerarse la disposición constitucional en cuestión cuando los gobiernos provinciales crean de manera inconsulta municipalidades de centros poblados sobre espacios que no han sido establecidos como parte integrante de su territorio por el Congreso de la República (fundamento 12 de la sentencia recaída en el Expediente 00012-2012-PI/TC).

36. Dicho criterio responde a que, si se permitiera a las municipalidades provinciales ejercer inconsultamente dicha competencia sobre territorios pendientes de delimitación, podría restarse eficacia al artículo 102, inciso 7 de la Constitución, dificultándose la labor del Poder Ejecutivo, a través de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial, y del Congreso de la República, tendientes al saneamiento de los límites internos de la República.

37. En el caso concreto, sin embargo, no se advierte que la Municipalidad del Centro Poblado de Tolapalca haya sido creada en espacios pendientes de demarcación territorial.

38. Por el contrario, como se ha expuesto, la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSC0 crea dicha municipalidad en forma abstracta, sin precisar su extensión o ubicación, incumpliendo, de esa forma, los requisitos previstos en el artículo 128 de la Ley Orgánica de Municipalidades. Esto, a su vez, supone una infracción indirecta al artículo 194 de la Carta Fundamental.

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

Declarar FUNDADA la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la Municipalidad Provincial de Puno; y, en consecuencia, declarar INCONSTITUCIONAL en su totalidad la Ordenanza Municipal 010-2007-MPGSCO, expedida por la Municipalidad Provincial de General Sánchez Cerro, por contravenir el artículo 194 de la Constitución.

Publíquese y notifíquese.

SS.
MIRANDA CANALES
URVIOLA HANI
BLUME FORTINI
SARDÓN DE TABOADA
ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA

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