¿La prohibición de importación de leche en polvo vulnera el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio?

Proyecto de Ley N° 553/2016-CR

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Sumario: 1. Introducción, 2. Análisis del proyecto de Ley N° 553/2016-CR, 2.1 Objeto de la Ley, 2.2 Prohibición de importación de leche en polvo, 3. Las restricciones cuantitativas en la OMC, 4. Análisis del artículo XX del GATT, 5. Conclusiones, 6. Bibliografía.

 

André Núñez Merejildo

Sumario: 1. Introducción, 2. Análisis del proyecto de Ley N° 553/2016-CR, 2.1 Objeto de la Ley, 2.2 Prohibición de importación de leche en polvo, 3. Las restricciones cuantitativas en la OMC, 4. Análisis del artículo XX del GATT, 5. Conclusiones, 6. Bibliografía.


1. Introducción

Al problema originado por el etiquetado del producto lácteo “Pura Vida” al no ser considerado como leche, se suma el de la aprobación del Proyecto de Ley relacionado con la prohibición de importación de leche en polvo, la cual hace pocos días ha sido observada por el ejecutivo.

De esta manera, tenemos, por un lado, el pronunciamiento de los ganaderos peruanos (rama de producción nacional) a favor de esta norma y, por otro lado, la disconformidad del sector industrial y comercializador de productos lácteos.

El Perú es parte de la Organización Mundial de Comercio (OMC), es decir, tiene derechos y obligaciones frente a esta organización internacional y, de conformidad con el artículo 55° de la Constitución Política, los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional y, en concordancia, con el artículo 27° de la Convención de Viena, una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.

Por esa razón, en el presente artículo se analizará el Proyecto de Ley frente a las normas del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT) de la OMC a efectos de determinar si esta ley aprobada por el congreso y recién observada por el ejecutivo vulnera normas del comercio internacional.

2. Análisis del Proyecto de Ley N° 553/2016-CR

Partimos del análisis de la exposición de motivos, la cual desde un principio se refiere a los artículos 58° y 65° de la Constitución, esto es, referido a la economía social de mercado y a la defensa de los consumidores y usuarios. Luego, el marco conceptual responde a la pregunta ¿qué es la leche en polvo?, la cual es definida como “leche totalmente deshidratada, cuyo contenido en agua es igual o inferior a un 5% en peso del producto final”[1]. Cabe resaltar, que también se definen conceptos como grasa de leche anhidra, producto lácteo reconstituido y recombinado.

De otro lado, este proyecto explica la problemática actual donde se considera que hay facilidad en cuanto al uso de la leche en polvo en la fabricación de leche evaporada para el consumo nacional, siendo leche reconstituida[2], cuando se debería usar leche fresca. De ahí que, se toma la posición de la Asociación de Ganaderos Lecheros del Perú – AGALEP que consiste en prohibir el uso de la leche en polvo en la producción de leche evaporada. Acorde con ello se reclama la ausencia del Estado a través de políticas de promoción que beneficien la industria nacional. Por tanto, la iniciativa busca fortalecer a los ganaderos que producen leche con la finalidad de ser más competitivos.

Otro punto que desarrolla el proyecto es que a partir del año 2007 se autorizó la recombinación y reconstitución de leche en polvo, lo cual implicó el incremento de la importación de este tipo de leche, en consecuencia, considera que la industria nacional ha disminuido su producción.

En síntesis, la iniciativa legislativa pretende: (i) promover la competitividad de los ganaderos; (ii) evitar que la leche en polvo, grasa anhidra y otros insumos sean utilizados en procesos de reconstitución y recombinación para la producción de leche, queso, mantequilla y productos similares; (iii) promover programas e incentivos a la producción ganadera e industria láctea.

2.1 Objeto de la Ley

El proyecto pretende promover la competitividad y desarrollo de la industria láctea a nivel nacional, pero ¿de qué manera cumplirá con ese objetivo?

En el artículo 2 de la fórmula legal señala que la importación por cualquier persona natural o jurídica, de leche en polvo, grasa anhidra y demás insumos lácteos, queda sujeta a que dichos productos no sean usados en proceso de reconstitución y recombinación para la elaboración de leche, quesos y productos similares.

2.2 Prohibición de importación de leche en polvo

Luego de haber determinado el objeto de la ley supra, la medida que será analizada de acuerdo al GATT de 1994 es que la importación de leche en polvo y grasa anhidra está sujeta a que estos productos no se utilicen en la elaboración de la leche.

Ahora, en toda la exposición de motivos se verifica que la leche en polvo y la grasa anhidra se utilizan únicamente para la producción de leche, entonces, al mencionar que no pueden ser utilizadas como insumos significa que la importación de estos productos se encuentra prohibida.

Por tanto, de acuerdo a una interpretación teleológica, la finalidad de la ley es que las empresas que utilizan estos insumos para la producción de leche no las puedan importar. La pregunta que nos responderemos a continuación es si la prohibición de importación de leche en polvo y grasa anhidra es una restricción cuantitativa prohibida por el GATT de 1994.

3. Las restricciones cuantitativas en la OMC

Para la OMC[3], las restricciones cuantitativas son límites impuestos al volumen o al valor de las mercancías con que comercia un miembro de la OMC. En concreto, veamos cómo se encuentran reguladas las restricciones cuantitativas en el primer párrafo del artículo XI del GATT:

Ninguna parte contratante impondrá ni mantendrá – aparte de los derechos de aduana, impuestos u otras cargas – prohibiciones ni restricciones a la importación de un producto del territorio de otra parte o a la exportación o a la venta para la exportación de un producto destinado al territorio de otra parte contratante, ya sean aplicadas mediante contingentes, licencias de importación o de exportación, o por medio de otras medidas.

De esta manera, según el GATT se ha establecido como regla general para todos los Estados miembros de la OMC la eliminación general de las restricciones cuantitativas. Al subsumir la medida en el artículo XI, consideramos que hay una vulneración clara a dicho artículo.

No obstante, analicemos los supuestos de excepción considerados en el segundo párrafo del mencionado artículo.

La primera excepción que permite la aplicación de restricciones cuantitativas se da en el caso que la prohibición o restricción a la exportación sea aplicada temporalmente para prevenir o remediar escasez aguda de productos alimenticios. Para el caso en el que nos encontramos no se cumple con la excepción, porque en nuestro país la industria nacional no logra abastecer la cantidad de leche que es demandada por la población y se necesita de la importación de leche en polvo, la cual es utilizada como insumo para la elaboración de la leche reconstituida.

La segunda excepción se da en el caso que sea necesaria la aplicación de normas o reglamentaciones sobre la clasificación, control de calidad o la comercialización de productos destinados al comercio internacional. Tampoco se cumple en el caso, ya que la medida no está relacionada con ninguna reglamentación sobre clasificación o control de calidad.

Por último, la tercera excepción versa sobre productos agrícolas o pesqueros cuando se quiera reducir la cantidad del producto nacional similar, eliminar un sobrante temporal del producto nacional gratuitamente o a precios bajos y cuando la producción nacional sea desdeñable. Supuesto en el que tampoco puede calzar la medida al no ser un producto agrícola o pesquero.

En efecto, consideramos que el proyecto de ley es una restricción cuantitativa y vulnera el artículo XI del GATT; no obstante, analicemos si es que esta medida cumple con ser una excepción de acuerdo al Artículo XX del mismo acuerdo.

4. Análisis del artículo XX del GATT

En el artículo XX se regulan las excepciones generales aplicadas ante medidas que vulneran el GATT, por ejemplo, el principio de nación más favorecida, trato nacional, restricciones cuantitativas, regionalismo, etc.

Así las cosas, dicho artículo señala lo siguiente:

A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional, ninguna disposición del presente acuerdo será interpretada en el sentido de impedir que toda parte contratante adopte o aplique las medidas:

  1. Necesarias para proteger la moral pública;
  2. Necesarias para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales;
  3. Importación de oro y plata;
  4. Observancia de leyes;
  5. Artículos fabricados en prisiones;
  6. Patrimonio artístico, histórico o arqueológico;
  7. Relativas a la conservación de los recursos naturales agotables, a condición de que tales medidas se apliquen conjuntamente con restricciones a la producción o al consumo nacional;
  8. Acuerdo gubernamental;
  9. Materias primas;
  10. Penuria general o loca.

Como podemos observar, los literales se encuentran desde la letra a) hasta la j), donde se resaltan, principalmente, tres de éstos, los cuales son: moral pública; salud y vida de personas y animales o preservar vegetales; y conservación de recursos naturales.

El análisis de este artículo, en principio, nos llevaría a darle una lectura del encabezado hacia los literales; sin embargo, de acuerdo a la resolución del órgano de apelación[4] sobre el caso Estados Unidos – Gasolina, se llegó a determinar que el artículo XX debería interpretarse siguiendo un orden en donde, primero, se analicen los literales y luego el encabezado.

Ahora bien, ¿la medida se subsume en uno de los literales del artículo XX? Consideramos que no, porque la prohibición de importación de leche en polvo y productos similares no se encuentra vinculado a un tema de moral pública, su finalidad no es la protección de la salud, ya que el uso de leche en polvo no genera ningún perjuicio en la salud de las personas y mucho menos se trata de un tema relacionado con los recursos naturales. En ese sentido, no es necesario realizar el análisis del encabezado en donde lo que se busca es que la medida no sea discriminatoria, injustificable y que no sea una restricción encubierta al comercio.

Por consiguiente, la medida objeto de estudio no se subsume en las excepciones generales del artículo XX del GATT.

5. Conclusiones

  • El proyecto de ley que promueve la competitividad y desarrollo de la industria láctea resulta ser una prohibición a la importación de leche en polvo, grasa anhidra y otros productos similares, los cuales son utilizados por la industria para la elaboración de leche reconstituida y/o recombinada.
  • La medida es una restricción cuantitativa y vulnera el artículo XI del GATT donde por regla general se prohíbe dicha práctica por parte de los Estados miembros de la OMC. Asimismo, la medida tampoco se subsume dentro de las excepciones que posibilitan la aplicación de restricciones cuantitativas.
  • La medida en cuestión tampoco calza en una de las excepciones generales del artículo XX del GATT, ya que no está vinculado a un tema de moral pública, salud, observación de reglas, recursos naturales y los demás literales señalados en dicho artículo, sino que su razón radica en la promoción de la industria nacional.
  • Las implicancias de este proyecto de ley a nivel internacional podrían significar que los países exportadores de leche en polvo inicien consultas en el marco de los Tratados de Libre Comercio o que puedan demandar al Perú ante el Órgano de Solución de Diferencias[5] en el marco del Derecho de la Organización Mundial de Comercio.

Bibliografía

CONGRESO DE LA REPÚBLICA DEL PERÚ
2016 Proyecto de Ley N° 553/2016-CR. Ley que promueve la competitividad y el desarrollo de la industria láctea.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y RIEGO
2017 Oficio N° 1663-2017-MINAGRI-SG. Opinión sobre Proyecto de Ley N° 553/2016-CR. Lima.

MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
2017 Oficio N° 417-2017-EF/10.01. Remite Informe N° 032-2017-EF/62.01 sobre Proyecto de Ley N° 553/2016-CR. Lima.

ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO
2015 Entender la OMC. Quinta edición. Suiza: Publicaciones de la OMC.


[1] Congreso de la República. Proyecto de Ley N° 553/2016-CR. Consulta: 18/07/2017. Infoalimenta: Fundación Alimentum. Definición de leche en polvo.

[2] Producto lácteo resultante de la adición de agua a la forma deshidratada o concentrada del producto en la cantidad necesaria para restablecer la proporción apropiada del agua respecto del extracto seco.

[3] Consulta realizada el 21 de julio de 2017: <https://www.wto.org/spanish/tratop_s/markacc_s/qr_s.htm>

[4] Órgano de Solución de Diferencias de la OMC.

[5] Grupo Especial y Órgano de Apelación.