Hacia un «nuevo» Sistema Peruano de Pensiones Multipilar: el reto impostergable de la Comisión de Protección Social del Perú

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La Seguridad Social es un sistema de protección social que permite prestar asistencia médica y garantizar ingresos básicos a todo ciudadano que lo necesite, cuando enfrenta ciertas contingencias o riegos sociales (enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, desempleo y muerte), a fin de elevar o mantener su calidad de vida (su dignidad).

Toda persona tiene derecho a la Seguridad Social, puesto que este es un derecho humano fundamental (inherente a todo ser humano y que permite el ejercicio de otros derechos), irrenunciable (no se puede ni se debe renunciar por ningún motivo), inalienable (no se puede ceder o vender), imprescriptible (nos acompaña desde el nacimiento hasta la muerte) e indispensable para el respeto de la dignidad humana (es el fin supremo del Estado y la sociedad).

Así, la Seguridad Social es una herramienta importante para la prevención y alivio de la pobreza que se gesta a través de las prestaciones de salud (atenciones médicas) y económicas (pensiones), siendo estas últimas una de sus principales preocupaciones. De modo que ha sido imprescindible su tratamiento especial y diferenciado frente a las demás prestaciones, adquiriendo –tanto a nivel normativo como en el teórico– una autonomía e independencia particular dentro de la estructura misma de la especialidad, a través del denominado Derecho previsional o pensionario, que se encarga del estudio de las pensiones tomando en cuenta las características demográficas, sociales, económicas y políticas de cada país[1].

Con las pensiones, cuyo estudio teórico y normativo está a cargo del Derecho previsional, se permite:

  1. otorgar protección –de manera prolongada– a la persona humana frente a diferentes estados de necesidad o contingencias sociales, sea por la vejez, invalidez, muerte, entre otros; y,
  2. buscar que dichas prestaciones económicas sean suficientes, adecuada e íntegras para cubrir los determinados estados de necesidad, sobre todo las consecuencias de la vejez. Estas finalidades están bajo la responsabilidad del Estado, ya sea a través de su intervención directa, a cargo del Sistema Nacional de Pensiones (SNP) o de manera indirecta, a cargo del Sistema Privado de Pensiones (SPP).

En esa misma consonancia, Ruiz Moreno[2] sostiene que, “el servicio público de la seguridad social [en pensiones] es sin duda una de las estrategias políticas, económicas y sociales más importantes para cualquier país del orbe, más allá del tipo de gobierno o del perfil ideológico de sus gobernantes”. Sin embargo, enfatiza que, “no es extraño que hoy día a muchos les suene el concepto a mero postulado de corte político, una simple entelequia al no entenderse la trascendencia de lo que significa e implica dicha seguridad social: un derecho humano y social de todos, inalienable e irrenunciable, establecido como un servicio público que debe brindar el Estado como responsable primario y final del sistema, atento a lo previsto en los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”.

Es por tal motivo, que ante la creación del Grupo de Trabajo denominado “Comisión de Protección Social”[3], mediante Resolución Ministerial N° 017-2017-EF/10, de fecha 13 de enero de 2017[4], integrado por expertos independiente, elegidos por el Ministerio de Economía y Finanzas –mas no por representantes de los trabajadores y de la sociedad civil–. Dicha Comisión tiene, entre otros objetivos y retos, proponer medidas eficaces y constantes que permitan garantizar el derecho humano fundamental a la protección social en pensiones de todos los peruanos, “desde su concepción hasta su último suspiro (muerte)”, inclusive más allá de este último; independientemente de su origen, raza, sexo, idioma, opinión, edad, religión, condición económica y social o de cualquiera otra índole.

Existe un deber de la Comisión de Protección Social, aunque por ahora solo esté conformada por técnicos independientes en representación del Gobierno, proponer medidas que garanticen a plenitud la vigencia del derecho humano fundamental a la Seguridad Social y, por ende, del derecho fundamental a la pensión, en beneficio del interés social (todos los ciudadanos peruanos) y no de intereses de una minoría (un sector de la economía o de la política). Por tanto, deberá dejar de lado los intereses individuales para hacer prevalecer el interés social.

Ante esta puesta en marcha de proponer varios cambios al Sistema Peruano de Pensiones, en el que garantizar una pensión para la vejez perdió –y sigue perdiendo– relevancia jurídica, social y política, es imprescindible que la Comisión de Protección Social abra el diálogo y la discusión con relación al problema pensionario, conjuntamente con todas las fuerzas políticas y, sobre todo, con la intervención y participación activa de toda la sociedad y los actores involucrados sobre la materia (por ejemplo, las instituciones y/u organismos competentes y la ciudadanía en general a través de un referéndum).

Urge contar con políticas sociales de protección social en pensiones de mediano y largo plazo –con esquemas bien diseñados y el apoyo financiero necesario– que permitan reformar de manera integral el Sistema Peruano de Pensiones, pasando de un sistema alternativo restrictivo, conformado actualmente por el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) y el Sistema Privado de Pensiones (SPP), a un nuevo sistema de corte multipilar, universal y solidario, siguiendo las pautas previstas por el Banco en  1994, que fueran reformuladas posteriormente en los años 2001 y 2005.

Y, ya que tanto se utiliza como referente el modelo chileno para nuestro esquema pensionario, la Comisión de Protección Social debe tomar como ejemplo –y no imitar– el trabajo realizado por las comisiones “Marcel” o “Bravo”, que en el 2008 y 2015, respectivamente revisaron (y replantearon) la reforma previsional en dicho país[5], reestructurando sus bases con el fin de garantizar mayores y mejores pensiones, asegurando –sobre la base del modelo multipilar propuesto por el Banco Mundial en 1994– el pago de una pensión básica mínima universal para todos basadas en el principio de solidaridad, que se complemente con los aportes adicionales de los afiliados basadas en los fondos de capitalización individual, de acuerdo con su condición laboral y su capacidad socio económica.

En el caso peruano, ya en el año 2007, el Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa, presentó una iniciativa legislativa[6] al Congreso, para su estudio y aprobación, en el que –partiendo del sistema multipilar formulado por el Banco Mundial– propone la creación de un Sistema Integrado de Pensiones. Así, se planteó un sistema de corte multipilar, es decir, una alternativa que viabilice el derecho a percibir una pensión digna, sobre la base de un Sistema Integrado de Seguridad Social en Pensiones, reemplazando el fracasado modelo alternativo (SNP/SPP) por un modelo complementario (SNP + SPP) estructurado en tres pilares: 1) asistencial, 2) solidario y 3) complementario; todo ello, en atención a las recomendaciones del Banco Mundial y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Han transcurrido más de 8 años y hasta la fecha poco o nada se sabe de esta iniciativa que propuso una verdadera revolución pensionaria de nuestro sistema previsional, que esperamos también sea tomado en cuenta por la Comisión de Protección Social.

Ante lo descrito, la Comisión de Protección Social tiene como reto principal proponer un nuevo sistema de corte multipilar, en la que se efectivice la combinación de las ventajas de los regímenes contributivos (representado por el SNP y el SPP) con los no contributivos (representado por los programas asistenciales de “Pensión 65” y “Pensiones para personas con discapacidad severa”).

Así, urge en implementar un primer pilar (Pilar 1) que garantice una pensión mínima, única o universal para todos los trabajadores (públicos o privados, dependientes o independientes), a cargo del SNP; un segundo pilar (Pilar 2) que complemente esta prestación esencial, bajo el esquema de capitalización individual, a cargo del SPP; un tercer pilar (Pilar 3) de carácter voluntario, en el que se puede fomentar los regímenes complementarios de pensiones, a cargo de los empleadores; y, el cuarto pilar (Pilar 0) que –con cargo a impuestos estatales, bajo la gestión y administración del propio Estado– garantice un régimen solidario obligatorio y no contributivo (tipo “Pensión 65” y “Pensiones para personas con discapacidad severa”), de orden temporal, puesto que el norte fijo de esta reforma sería efectivizar el incremento de la cobertura subjetiva (protección social a todas las personas y no solo a los trabajadores) así como del monto de las pensiones (dignas, suficientes y adecuadas).

Sin duda, esto también trae de manifiesto la imperativa necesidad de combatir paralelamente la informalidad laboral (y previsional) en el Perú y de educar a la población en materia pensionaria (“Cultura de la Seguridad Social”) frente a la realidad del tsunami de la longevidad, con la debida participación y diálogo social de los principales actores (el Estado, la sociedad y los representantes de los trabajadores y de los empleadores) –y no solo a cargo de representantes del Gobierno.

Estas es la reforma estructural que está pendiente de implementar en nuestro país –y postergada por muchos años–, que deberán ser complementadas con otras reformas paramétricas importantes, tales como: retardar la edad de jubilación; establecer la contribución tripartita;  tener en cuenta que la forma de cálculo de la pensión está alineada con el esfuerzo contributivo y la contingencia concreta que se está protegiendo; suprimir los planes de jubilación anticipada que son contrarias a la prolongación de la vida laboral, pues con menores años de cotización, el monto de las pensiones también es menor; y, entre otros puntos. Ambas reformas (estructurales y paramétricas) ya no puede seguir postergándose, es un desafío que se debe afrontar para garantizar pensiones dignas, suficientes y adecuadas; así como, para viabilizar la sostenibilidad del Sistema Peruano de Pensiones y su sostenimiento económico.

El nuevo modelo multipilar es un sistema de pensiones –y de Seguridad Social– avanzado, reconocido como posible por el artículo 11 de la Constitución de 1993, postergado por muchos años (desde el 2007) y que no viene siendo tomado en consideración en las políticas de protección social de los diferentes gobiernos de turno[7]. Sin embargo, ello no es impedimento para que sea prioridad de la Comisión de Protección Social, ya no solo como una política de gobierno sino como una política de Estado.

La reforma del Sistema Peruano de Pensiones hacía un nuevo modelo multipilar ya no puede seguir postergándose, es su norte fijo, y es un desafío que es ineludible afrontar para garantizar su sostenibilidad y sostenimiento económico, con proyección hacia el futuro, a fin de otorgar pensiones dignas, suficientes y adecuadas. Esta reforma debe ser concretada tomando en cuenta los factores económicos, sociales, demográficos y políticos que caracterizan a nuestro país, sin dejar de lado que el nuevo modelo multipilar debe respetar los parámetros establecidos en la Constitución de 1993, los Convenios Internacionales suscritos por el Perú, y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia previsional. Asimismo, se requiere de medidas con la necesaria articulación de las entidades encargadas de la administración y gestión del Sistema Peruano de Pensiones.

Si el Sistema Peruano de Pensiones que tenemos no cumple con su cometido esencial, esto es, garantizar ingresos básicos a todo ciudadano que lo necesite, cuando enfrenta ciertas contingencias o riegos sociales, a fin de elevar o mantener su calidad de vida y su dignidad, entonces, habrá que reformarla: Hacia un “nuevo” Sistema Peruano de Pensiones Multipilar. Los riesgos de esta reforma resultarán menos costosos que los de un descontento popular que clama –y viene clamando– protección social (en pensiones) digna, suficiente y equitativa.

 


[1] ABANTO REVILLA, César. “Manual del Sistema Nacional de Pensiones”. Gaceta Jurídica, Lima, 2014, pp. 36-37.

[2] RUIZ MORENO, Ángel Guillermo. “Retos y desafíos de la seguridad social contemporánea: entre la realidad y la utopía”. En: Revista Jurídica Jalisciense, Número 1 / 2010, pp. 126-127.

[3] Presidida por Alejandro Arrieta, jefe de la Oficina de Normalización Previsional (ONP), y cuyos miembros lo conforman Janice Natalie Seinfeld Lemlig, Miguel Jaramillo Baanante, Lorena Prieto Toledo, Augusto de la Torre, David Tuesta Cárdenas.

[4] Publicada en el Diario Oficial “El Peruano”, con fecha 15 de enero de 2017.

[5] Como dan cuenta ABANTO, César y PAITÁN, Javier. “¿Es inconstitucional la ley que libera los fondos de las AFP? El ahorro forzoso y la esencia de los regímenes previsional”. En Soluciones Laborales, N° 101, mayo 2016. Lima, p. 99.

[6] Proyecto de Ley N° 1929/2007-CP, en base al informe de una Comisión de Especialistas, firmada por reconocidos profesionales y académicos sobre la materia: Javier Neves Mujica, César Gonzales Hunt y Christian Sánchez Reyes.

[7] GONZALES, César y PAITÁN, Javier. “Hacia un modelo multipilar del sistema de pensiones peruano: ¿Una reforma impostergable?”. En: Revista Diálogo y Concertación Nacional del Consejo Nacional del Trabajo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Lima, 2015, p. 33.

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Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Asociado del Estudio González & Asociados Member of Littler Global. Especialización en Seguridad Social en el Centro Interamericano de Estudios de la Seguridad Social (CIESS) de México (Distrito Federal). Adjunto de Docencia en los cursos de "Instituciones de la Seguridad Social" y de "Tendencias Jurisprudenciales en materia previsional" que se dicta en la Maestría de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Círculo de Estudios Laborales y de la Seguridad Social (CELSS) de la UNMSM.