La función social del derecho de propiedad. Reflexiones iniciales del Proyecto de Ley 01797/2017-CR

La autora es abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú y especialista certificada en gestión de bienes estatales y contrataciones con el Estado.

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Si bien el Proyecto de Ley no lo indica expresamente, consideramos que el citado artículo el Proyecto de Ley está regulando la función social del derecho de la propiedad.

El Proyecto de Ley de uso y gestión del suelo urbano N° 01797/2017-CR fue presentado ante el Congreso de la República el pasado 21 de agosto de 2017[1]. El citado Proyecto de Ley[2] introduce reglas para el ordenamiento territorial y planificación urbana, instrumentos de gestión de suelo para la distribución equitativa de cargas y beneficios, para el financiamiento del desarrollo urbano y para regular el acceso al suelo. Asimismo, inserta dos capítulos dedicados a la fiscalización y control del uso del suelo y al suelo. Sobre parte de este último capítulo estará dedicado el presente comentario.

El Capítulo III de Suelo, tiene un Subcapítulo II denominado “Implicancia del bien común en la propiedad del suelo”, en el cual se regula el ejercicio del derecho de propiedad en armonía con el bien común, los derechos y garantías de la propiedad, el ejercicio del derecho de propiedad, obligaciones del derecho de propiedad, la carga de conservación y el abandono.

En cuanto al ejercicio del derecho de propiedad en armonía con el bien común, el artículo 11 del citado Proyecto establece:

El bien común y el interés general son principios inherentes al ejercicio del derecho de la propiedad conforme la Constitución Política del Perú. Es por ello, que legitiman al Estado, al Gobierno Regional y al Gobierno Local, a exigir un conjunto de deberes y obligaciones para su debido ejercicio. La propiedad en el ámbito urbano, se concreta en el conjunto de derechos y deberes que el Estado a través del Gobierno Local regula en su calidad de sujeto activo. Esta regulación le atribuye al propietario, sujeto pasivo, cargas y reglas en el ejercicio de su derecho de propiedad.[3](Las negritas son nuestras)

Si bien el Proyecto de Ley no lo indica expresamente, consideramos que el citado artículo el Proyecto de Ley está regulando la función social del derecho de la propiedad[4]. A efectos de sustentar nuestra hipótesis nos referiremos sucintamente al marco constitucional[5] del derecho de propiedad y a su función social.

El artículo 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos señala que toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente y nadie será privado arbitrariamente de su propiedad. En ese marco, el Artículo XIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, indica que toda persona tiene derecho a la propiedad privada correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar.

Por su parte, el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos expresa que toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes, siendo que la ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.

En la Nueva Agenda Urbana[6] los países se comprometen a preservar y promover la función social y ecológica de las tierras[7], incluidas las zonas costeras que dan apoyo a las ciudades y los asentamientos humanos, y a fomentar soluciones basadas en los ecosistemas para garantizar pautas de consumo y producción sostenibles, a fin de que no se sobrepase la capacidad regenerativa de los ecosistemas. Así como, a promover el uso sostenible de la tierra, a mantener unas densidades y una compacidad adecuadas al ampliar las zonas urbanas a fin de prevenir y a contener el crecimiento urbano incontrolado y prevenir los cambios innecesarios del uso de las tierras y la pérdida de tierras productivas y de ecosistemas frágiles e importantes.

En la Carta Mundial de Derecho a la Ciudad[8], se establece que la propiedad ostenta una función social, describiendo su contenido de la siguiente manera:

  1. Los espacios y bienes públicos y privados de la ciudad y de los ciudadanos deben ser utilizados priorizando el interés social, cultural y ambiental. Todos los(as) ciudadanos (as) tienen derecho a participar en la propiedad del territorio urbano dentro de parámetros democráticos, de justicia social y de condiciones ambientales sustentables. En la formulación e implementación de las políticas urbanas se debe promover el uso socialmente justo, con equidad entre los géneros y ambientalmente equilibrado del espacio y suelo urbano y en condiciones seguras.
  2. En la formulación e implementación de las políticas urbanas debe prevalecer el interés social y cultural por sobre el derecho individual de propiedad.
  3. Los ciudadanos tienen el derecho a participar de las rentas extraordinarias (plusvalías) generadas por la inversión pública o del Estado que es capturada por los privados sin haber efectuado ninguna acción sobre su propiedad.

Asimismo, se especifica que las ciudades promulgarán la legislación adecuada y establecerán mecanismos y sanciones destinados a garantizar el pleno aprovechamiento del suelo urbano y de inmuebles públicos y privados no edificados, no utilizados o subutilizados o no ocupados, para el fin de cumplimiento de la función social de la propiedad.

El Tribunal Constitucional, interpretando el artículo 70 de la Constitución[9], en cuanto a la función social de la propiedad, afirma:

La propiedad no sólo supone el derecho del propietario de generar con la explotación del bien, su propio beneficio individual. Tampoco se restringe a aceptar la existencia de límites externos que impidan al titular de los bienes utilizarlos en perjuicio de terceros. Acorde con la Constitución, es fundamental que el propietario reconozca en su propiedad la funcionalidad social que le es consustancial. Así, en la propiedad no sólo reside un derecho, sino también un deber: la obligación de explotar el bien conforme a la naturaleza que le es intrínseca, pues sólo de esa manera estará garantizado el bien común. Ello requerirá la utilización de los bienes conforme a su destino natural en la economía.” (Las negritas son nuestras)

En esta Sentencia, cita una importante doctrina[10] y acota:

“(…) la función social de la propiedad se traduce constitucionalmente en limitaciones al ejercicio de este derecho y en obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y otras en beneficio del bien común. Dicho concepto obliga a que se armonice el interés del propietario con el de la comunidad; procediéndose, para tal efecto, a que el Estado modere su ejercicio a través de la reglamentación.” (Las negritas son nuestras)

La premisa lógica que podemos inferir a través de la lectura constitucional del derecho de la propiedad y su función social, es que el ser humano no es un ser autárquico, es decir, no puede vivir sin interrelacionarse con los demás seres humanos, requiere de la cooperación del otro para satisfacer sus necesidades. Esta realidad determina que los derechos fundamentales consagrados por la Constitución en favor de las personas no sean absolutos, necesitan ser delimitados o limitados para que los intereses individuales armonicen con el interés de la comunidad; de ahí que la Constitución exprese de manera clara y categórica que el derecho de propiedad se ejerce en función al bien común[11].

Así pues, Taller y Antik[12] señalan que “(…) la propiedad privada tiene una función social cuando está sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines del bien común.”

En sintonía con lo expuesto, consideramos positivo que el presente Proyecto de Ley desarrolle las garantías, derechos, deberes y cargas que asume el titular de la propiedad en atención a su función social que sirva finalmente para cumplir con los objetivos trazados en una ciudad.

Es pertinente señalar que en la actualidad la propiedad está lejos de ejercer una función social.  En efecto, somos testigos de innumerables casos de derrumbe de estructuras, incendios, inundaciones de predios privados que han desencadenado en la muerte de personas.

Así también, día a día asumimos las cargas que generan las urbanizaciones y desarrollos inmobiliarias (formales e informales) en cuanto al incremento de la demanda los servicios de saneamiento, el transporte urbano, los espacios públicos, la contaminación, entre otros, sin que una parte del beneficio obtenido por los desarrolladores o propietarios sea equitativamente distribuido en la sociedad.  En este aspecto, Medina[13] acertadamente señala:

“(…) la función social establece procedimientos conducentes asegurar la justicia distributiva entre los afectados por el procedimiento urbanizador y edificatorio, que se traduce en una igual distribución de los beneficios y cargas y en una participación de la comunidad en las plusvalías, derivados en ambas hipótesis de la acción urbanística de los entes públicos.”

Sin embargo, es necesario que esta delimitación o moderación del derecho de propiedad no lo desnaturalice. De ahí que, se debe mantener indemne un núcleo esencial de este derecho correspondiente a las necesidades esenciales de una vida decorosa, que contribuya a mantener la dignidad de la persona y del hogar[14], entendemos que el Proyecto de Ley refiere a éste como al coeficiente de aprovechamiento mínimo.

En suma, el Proyecto propuesto está alineado al marco internacional de los derechos humanos y a lo dispuesto por nuestra Constitución. Sin dudas generará más de alguna reacción en cuanto está criticando el dogma de que la propiedad solo sirve a los intereses individuales.


[1] Actualmente, se encuentra siendo evaluado por las Comisiones de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado y de Vivienda y Construcción.

[2] Debemos saludar esta iniciativa, pues somos uno de los países en el mundo que no cuenta con una Ley de Suelos. Baste, como muestra, señala que Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Honduras, México, Nicaragua, República Dominicana, Uruguay y Venezuela cuentan con una Ley marco en el ordenamiento territorial y usos de suelos.

[3] El Proyecto de Ley se encuentra disponible en el siguiente Link: click aquí.

[4] En caso el lector desee ahondar en su aspecto histórico, recomendamos leer lo siguiente. Bonilla, M. (2013). La función social de la propiedad, 1ra. Edición, Eudeba, Argentina (Obra original del 2013).

[5] Conforme es posible advertir de la interpretación sistemática de los artículos 3, 57 y la Cuarta Disposición Final de la Constitución Final de la Constitución Política del Perú.

[6] Del 17 al 20 de octubre de 2016 se llevó a cabo en Quito la tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible. Esperamos que el Ministerio de Vivienda y Construcción realice un análisis de nuestro estado situacional respecto a los desafíos planeados en la Nueva Agenda Urbana.

[7] No está demás señalar que esta función y su desarrollo están regulados en la Constitución de Brasil, Ecuador, Colombia y España.

[8] La carta mundial del derecho a la ciudad es un instrumento dirigido a contribuir con las luchas urbanas y con el proceso de reconocimiento, en el sistema internacional de los derechos humanos, del derecho a la ciudad.

[9] EXP. N º 0008-2003-AI/TC. Esta jurisprudencia está disponible en el siguiente link: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/00008-2003-AI.html. Página consultada el 03 de octubre de 2017.

[10] Pablo Ramella (Los Derechos Humanos. Buenos Aires: Depalma, 1980)

[11] Así como, sucede con la propiedad ocurre con los demás derechos; por ejemplo, la libertad que puede ser ejercido en tanto no dañe el interés de los demás, entre otros.

[12] Taller, A. y Antik, A. (2011) Curso de derecho urbanístico, 1ra. Edición, Rubinzal y Asociados S.A., Argentina. (Obra original del 2011).

[13] Medina, M. (1999) Derecho Urbanístico, Librería Bosch S.L., España.

[14] El único límite admitido es la expropiación.

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Abogada certificada en gestión de bienes estatales y contrataciones con el Estado. Candidata a magíster en Gestión y Desarrollo Inmobiliario por la ESAN Graduate School of Business. Autora de diversos artículos y traducciones relacionadas con el derecho civil y derecho administrativo. Expositora en seminarios especializados en derecho de propiedad.