El derecho del procurador público regional y municipal a la igualdad y al debido proceso en la aplicación del artículo 454.1 del CPP

Análisis de los alcances del artículo 454.1 del Código Procesal Penal

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El Ministerio Público hace una diferencia al señalar que la prerrogativa contemplada en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, no es aplicable al procurador público municipal y regional, sin tomar en cuenta que dichos funcionarios ya existían al momento en que se promulga el Código Procesal Penal; realizando un trato diferenciado donde la ley no diferencia y a pesar que la propia ley –vigente en esa fecha– determina un concepto distinto, discrimina al no aplicarlo al procurador público municipal y regional, quienes cumplen las mismas funciones que todos los procuradores públicos.

Sumario: I. Introducción; II. Planteamiento del problema; III. Método aplicado; IV. Aspectos históricos legales de la Procuraduría Pública Regional y Municipal; V. Del procurador público; VI. De la finalidad contemplada en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal; VII. Del informe del Ministerio Público; VIII. De los derechos constitucionales vulnerados; IX. Conclusiones;  X. Propuesta legislativa.


I. Introducción

Quiero llamar la atención sobre la aplicación del artículo 454.1 del Código Procesal Penal respecto del procurador público regional y municipal. Considero que el dispositivo legal, a pesar de establecer presupuestos para los beneficiarios, está siendo interpretada de manera errada, vulnerando el derecho constitucional de naturaleza procesal al debido proceso; así como, el de igualdad ante la ley. Esperemos que el debate que se ha generado en torno a la procuraduría pública, que ha traído consigo la creación de la Procuraduría General del Estado, contribuya a que se aclaren, interpreten y apliquen correctamente las disposiciones legales procesales, respetándose el principio de legalidad.

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II. Planteamiento del problema

El Ministerio Público a través del Informe 001-2014-MP-FN-FSCA, ha determinado que los alcances del artículo 454.1 del Código Procesal Penal no le son aplicables al procurador público regional y municipal.

En mérito a lo señalado, corresponde plantearnos las siguientes interrogantes:

  • ¿El procurador público regional y municipal se encuentran dentro de los alcances del artículo 454.1 del Código Procesal Penal?
  • ¿La decisión u omisión adoptada por el Ministerio Público vulnera el derecho constitucional al debido proceso y a la igualdad ante la ley?

III. Método aplicado

El método empleado para el análisis del problema planteado es histórico, teleológico y sistemático, respecto de la norma jurídica aplicable.

Es histórico porque recurrimos al análisis de las disposiciones normativas, desde la creación de la Procuraduría Pública.

Es teleológico por cuanto se tomará en cuenta la finalidad del dispositivo legal que otorga un requisito de procedibilidad, para el inicio de la acción legal, respecto de los procuradores públicos.

Es sistemático, ya que no solo analiza la norma aplicable (Código Procesal Penal) de manera aislada sino como parte del sistema de normas jurídicas, contenidas en la Constitución Política, Ley Orgánica, Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado y su Reglamento.

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IV. Aspectos histórico-legales de la Procuraduría Pública Regional y Municipal

Consideramos pertinente señalar, como primer aspecto relevante, la cronología de las disposiciones legales emitidas respecto del sistema administrativo de defensa jurídica del Estado, los conceptos que allí se han establecido en relación con las procuradurías públicas Regionales y Municipales, todo dentro de un análisis históricolegal.

Por Ley 8489[1] de fecha 30 de diciembre de 1936, se crean dos cargos denominados «procuradores generales de la República», quienes serán nombrados por el gobierno y son los encargados de defender al Estado en todas las instancias de los pleitos civiles en los que actúe como demandante o demandado. Esta norma es la primera que separa a la defensa del Estado del entonces denominado Ministerio Fiscal.

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Luego de una serie de disposiciones legales, se emite el Decreto Ley 17537 denominado «De la Representación y Defensa del Estado en Juicio», donde se señala que la defensa de los intereses y derechos del Estado se ejercita judicialmente, por intermedio de los procuradores generales de la República titulares y adjuntos[2] o Ad-Hoc, a cargo de los asuntos de los diferentes Ministerios.

Dicho Decreto Ley solo hace referencia a los procuradores generales de la República, pero de los diferentes ministerios (Poder Ejecutivo). Incluso se establece que los que no ostenten grado militar, tienen la misma jerarquía que los fiscales de la Corte Superior y gozan, en el ejercicio de sus funciones, de las mismas prerrogativas, que corresponde a dichos magistrados.

La Constitución Política de 1979 (artículo 147) y la Constitución Política de 1993 (artículo 47) emplean el término «procuradores públicos», sin mayor precisión o diferencia en cuanto a su categoría o jerarquía.

El Decreto Ley 25993 Ley Orgánica del Sector Justicia señala (artículo 26° segundo párrafo), que la defensa de los asuntos e intereses de los gobiernos regionales, y su representación en juicio, está a cargo de los «procuradores públicos» que integran el Sistema de Defensa Judicial del Estado.

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El Decreto Supremo 002-2000-JUS, Reglamento del Consejo de Defensa Judicial del Estado, establece que el Consejo de Defensa Judicial del Estado está conformado por los procuradores públicos titulares, cuya función principal es velar por la defensa de los intereses del Estado.

En el Decreto Supremo 002-2001-JUS, Reglamento para la Designación de Procuradores Públicos, se hace referencia a la categoría de los procuradores públicos, procuradores públicos adjuntos y procuradores públicos AdHoc, dejando de lado la denominación «procuradores públicos generales titulares».

Por Ley 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (artículo 78) se crea la Procuraduría Pública Regional a cargo del procurador público regional.

Mediante la Ley Orgánica de Municipalidades –Ley 27972 se crea la figura del procurador público municipal.

Mediante Decreto Supremo 002-2003-JUS, denominado «Reglamento de la Representación y Defensa de los Derechos del Estado a nivel del Gobierno Regional», se hace referencia a los «procuradores públicos regionales» y «procuradores públicos regionales adjuntos», quienes asumen la representación del Estado a nivel regional y ejerce la defensa judicial de los derechos e intereses de los órganos y organismos que conforman los gobiernos regionales.

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Un aspecto que resaltar es que en el segundo párrafo del artículo 5 del Decreto Supremo en referencia, se señala que los procuradores públicos regionales tienen la misma jerarquía y prerrogativas que los procuradores públicos de los poderes del Estado, organismos autónomos constitucionales y ministerios.

El Decreto Legislativo 1068, «Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado y su Reglamento (Ministerio de Justicia)», determina que los procuradores públicos son operadores de dicho sistema. Establece en su artículo 12 y siguientes, la siguiente clasificación:

Sede nacional:

  • Procurador público del Poder
  • Procurador público del Poder
  • Procurador público del Poder Ejecutivo (que comprende a diversos organismos y ministerios de dicho poder del Estado)
  • Procurador público de Organismos Constitucionales Autónomos.
  • Procuradores públicos especializados y AdHoc.
  • Procuradores públicos regionales; y,
  • Procuradores públicos
  • Procurador público supranacional, con la denominación de «agente del Estado peruano ante la Corte Supranacional».

El recientemente promulgado Decreto Legislativo 1326, hace una modificación ya que incorpora al sistema jurídico al «procurador general del Estado» como titular del pliego y funcionario de mayor nivel jerárquico de la Procuraduría General del Estado. También señala que las Procuradurías Públicas que conforman el sistema son las siguientes:

  • Nacionales: Procuraduría Pública de los Poderes del Estado y Procuraduría Pública de Organismos Constitucionales Autónomos.
  • Regionales: Procuraduría Pública de los Gobiernos
  • Municipales: Procuraduría   Pública   de   las   Municipalidades Provinciales y Municipalidades
  • Especializadas: Procuraduría Pública Especializada en delitos de Tráfico Ilícito de Drogas, Terrorismo, Lavado de Activos y Proceso de Pérdida de Dominio, Orden Público, Delitos de Corrupción, Delitos Ambientales, Supranacional, en Materia Constitucional y otras que se creen por Decreto
  • Ad Hoc: Procuraduría Pública para casos especiales y trascendentes.

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V. Del procurador público

El procurador público es el funcionario con la condición de abogado, pero investido de ciertas facultades o potestades, que le permiten ejercer no solo la defensa sino la representación procesal de la entidad en la cual han sido designados.

No hay que confundirlo con un asesor legal dentro del ámbito administrativo, ya que no cumple dicho rol y sus funciones se limitan a un aspecto procesal o de procedimiento judicial o arbitral.

Tampoco debe entenderse al procurador público como abogado o defensor del ministro, gobernador, alcalde o funcionario que lo haya designado, ya que cumple un papel totalmente distinto.

Dentro del proceso penal, no desempeña tampoco la labor de juez o fiscal, ni de defensor del imputado o de los agraviados, su intervención solo se da cuando la entidad a la cual representa es agraviada del delito que es materia de investigación.

Por ello, coincidiendo con lo que señala García Toma, podemos señalar que la Procuraduría Pública es una figura jurídica ligada a los conceptos de personería jurídica del Estado y de su representación. Es decir, mientras la sociedad cuenta con el Ministerio Público como su representante encargado de defender sus intereses a través de la actuación de los fiscales, el Estado tiene al Sistema Administrativo de Defensa Jurídica del Estado para defender sus derechos e intereses, mediante la acción de los procuradores públicos. (Roel Alva, 2014, p. 69).

Hernández Burbano (2013, p. 20), quien exponiendo la realidad colombiana señala que la defensa jurídica se ha constituido en la piedra angular de la gerencia pública, lo que debe traer consigo escenarios exitosos no solo en el ámbito judicial sino arbitral, más aún cuando en los últimos tiempos ha existido omisiones y yerros antijurídicos no solo en la defensa ejercida sino en la propia administración pública.

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Siendo esto así, el «procurador público» es:

  • El funcionario público encargado de la defensa jurídica de la entidad del Estado, a la cual representa[3].
  • Su denominación varia, de acuerdo con la entidad a la cual representan, pero no tiene diferencia respecto a las funciones que cumplen.
  • No existe escalafones funcionales, que diferencie a un procurador público de otro o que determina niveles jerárquicos, como si ocurre en el Ministerio Público y Poder

VI. De la finalidad contemplada en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal

Consideramos oportuno señalar, como dato siguiente, que la norma in comento regula el proceso especial por delitos de función atribuidos a otros funcionarios públicos[4], el cual establece como requisito de procedibilidad, para el inicio de las acciones legales, la disposición del fiscal de la Nación ordenando la formalización de la investigación preparatoria correspondiente.

No se pretende que los denominados «otros funcionarios» se sustraigan a la administración de justicia, sino que por la labor que desempeñan, ante las denuncias penales de las cuales puedan ser susceptibles y derivadas del cumplimiento de sus funciones o deberes, debe existir el requisito para este tipo de procedimiento especial.

El artículo que comento hace referencia a los vocales o magistrados del Poder Judicial y los miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, quienes principalmente cumplen la función de administrar justicia, sea en el ámbito judicial o militar.

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Por su parte, los fiscales superiores y magistrados del Ministerio Público, son los titulares de la acción penal vinculados también al sistema de administración de justicia.

El procurador público, es parte del sistema administrativo de defensa jurídica del Estado a nivel del Poder Judicial, Ministerio Público, Tribunal Arbitral, entre otros, formulando denuncias penales o interponiendo los recursos impugnatorios que corresponda.

Es decir, todos los procuradores públicos[5] sin excepción[6], están vinculado a las labores del Ministerio Público[7] y Poder Judicial; por ende, al sistema de administración justicia.

Por ello, no pueden ser pasibles de una investigación directa, ya que; por ejemplo, las personas contra quienes puede haber formulado denuncias, puedan cuestionar su actuación funcional, formulando también una denuncia penal contra dicho funcionario.

Señala Salinas Siccha (2011, p. 8-9), que funcionario público[8] es aquella persona natural que presta servicio o labora para el Estado, pero tiene poder de decisión y representación en forma expresa, ejecutando la voluntad del Estado a través de sus actos.

En ese sentido, el procurador público regional viene a ser un funcionario público, ya que su función está referida a ejercer la defensa y representación de la entidad regional ante diversas instancias.

Los delitos de función[9] en los cuales puede ser investigado el procurador público regional, son aquellos vinculados a la función que desempeña como defensor y representante, dentro de un proceso judicial, arbitral o similar, ya que tiene una relación funcional específica, que no la tienen otros funcionarios regionales.

VII. Del Informe del Ministerio Público

El Ministerio Público ha emitido un informe sobre este tema, que a nuestro entender incurre en una serie de errores.

Pasaremos a detallar algunos puntos del mismo, con el respeto que la alta investidura amerita, pero también con el derecho a la crítica a resoluciones judiciales incluso fiscalesque puede realizar todo ciudadano:

7.1. Se señala que la voluntad del legislador del 2004, fue extender la prerrogativa del artículo 454.1 a los procuradores entonces contemplados en el Decreto Ley 17537, cuyas categorías son asimiladas a las categorías del procurador público de los Poderes Públicos y Organismos Constitucionales Autónomos, así como a los procuradores públicos supranacionales señalados en el actual Decreto Legislativo 1068 del «Sistema de Defensa Jurídica del Estado»[10].

El análisis que realiza vincula la normativa contenida en el Decreto Ley 17537 (1969), el Código Procesal Penal (2004) y la vigente Ley del Sistema de Defensa Jurídica del Estado (2008) pero no realiza ningún análisis de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (2002) y la Ley Orgánica de Municipales (2003) ni del Decreto Supremo 002-2003-JUS (2003), en cuyo artículo 5 se indica de manera expresa que el procurador público regional «tiene la misma jerarquía y prerrogativa que los procuradores públicos de los poderes del Estado, Organismos Constitucionales Autónomos y Ministerios».

Es decir, al promulgarse el Código Procesal Penal el año 2004 y su posterior entrada en vigencia en algunos distritos judiciales a partir del 2006, se encontraba vigente dicha «jerarquía» y «prerrogativa». Siendo esto así, al procurador público regional y municipal si le corresponde los beneficios contemplados en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal.

7.2. El Código Procesal Penal únicamente hace mención al procurador público y no hace mención a los procuradores regionales ni municipales porque estos niveles no existían en la regulación de la entonces vigente sobre la materia.

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Existe un error de análisis históricojurídico, ya que la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales se promulga en el año 2002 y la Ley Orgánica de Municipalidades y del Decreto Supremo 002-2003- JUS, son del año 2003; es decir, al momento de la promulgación del Código Procesal Penal (2004), ya existía la figura del procurador público regional y del procurador público municipal.

7.3 No cabe entenderse lo contemplado en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, pues es inconsistente con el hecho de que sus superiores y a la vez funcionarios a cargo de su nombramiento carecen de este privilegio.

El «privilegio procesal» no se da por la calidad del funcionario que lo designa sino por la función que desempeñan; ya que justamente la norma adjetiva hace referencia a «delitos de función» y a funcionarios vinculados al «sistema de administración de justicia», caso contrario el legislador los hubiera señalado que dicho presupuesto estaría vinculado a los funcionarios «de acuerdo al superior que los designa».

7.4 Si esto lo planteamos como un silogismo jurídico, a pesar que el informe no analiza varios supuestos normativos, podemos concluir de la forma siguiente:

• Justificación interna

El artículo 454.1 del Código Procesal Penal señala que se requiere disposición del Fiscal de la Nación, para el inicio de la acción penal contra, entre otros, el procurador público.

La Ley Orgánica de Municipalidades y de Gobiernos Regionales se encontraba vigente a la fecha de promulgación del Código procesal Penal incluso el D.S. 002-2003-JUS; por lo que el procurador público regional y municipal, tienen la condición de «procurador público» incluso en el caso regional con la misma jerarquía y prerrogativa de los procuradores públicos de los poderes del Estado, Organismos Autónomos Constitucionales y Ministerios.

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Siendo esto así, la disposición contenida en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, le resulta aplicable también al procurador público regional y municipal.

• Justificación externa

Todos los procuradores públicos incluidos los regionales y municipales, cumplen las mismas funciones, las cuales están vinculadas al sistema de justicia; por ende, la protección se da en mérito a dicha función mas no al nivel jerárquico del funcionario que lo designa[11].

Por último, cuando el texto señala que dicho requisito le es aplicable a los vocales y fiscales superiores y a todos los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, ello resultaba necesario porque dentro de su organigrama o estructura funcionales, existen diferencias jerárquicas entre fiscal o juez superior, fiscal provincial o juez especializado y fiscal adjunto provincial o juez de paz letrado o incluso juez de paz. En cambio, al no hacer ninguna diferencia el texto normativo in comento le resultaría aplicable a todos los «procuradores públicos[12]» incluido los «procuradores públicos regionales y municipales», puesto que no existe estructura jerárquica diferenciado en el sistema de defensa jurídica del Estado, ya que todos tienen la misma categoría, ejercen las mismas funciones y su denominación depende de la entidad a quien representan.

Es importante señalar que el referido dispositivo legal incorpora a jueces y fiscales de manera expresa, ya que ejercen funcionarios diferentes, diferencia que no se advierte respecto de todos los procuradores públicos, ya que ejercen la misma función.

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VIII. De los derechos constitucionales vulnerados

8.1 Derecho al debido al proceso

El artículo 139° numeral 03 de la Constitución Política del Perú, establece como una garantía constitucional que ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por ley ni someterse a procedimiento distinto a los previamente establecidos.

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Dicho principio constitucional señala que la competencia y el procedimiento, tienen que encontrarse establecida con anterioridad al inicio del proceso, a la cual debe sujetarse las actuaciones del Ministerio Público y Poder Judicial.

Como lo señala el Tribunal Constitucional, en el fundamento 7 del Expediente 6204-2006-PHC/TC.[13], la Constitución (artículo 159) «ha asignado al Ministerio Público una serie de funciones constitucionales, entre las cuales destaca la facultad de ejercitar la acción penal ya sea de oficio o a pedido de parte, tal como dispone el artículo 159º, inciso 5, de la Constitución. Si bien es una facultad discrecional reconocida por el poder constituyente al Ministerio Público, es obvio que esta facultad, en tanto que el Ministerio Público es un órgano constitucional constituido y por ende sometido a la Constitución, no puede ser ejercida, irrazonablemente, con desconocimiento de los principios y valores constitucionales, ni tampoco al margen del respeto de los derechos fundamentales.»

Con el nuevo Código Procesal Penal, el Ministerio Público como titular de la acción penal adquiere un papel más protagónico, ya que está a cargo de la investigación y comunica la formalización de la investigación preparatoria.

A la promulgación del Código Procesal Penal, no existía la figura del procurador público que pueda ser asimilada a la de fiscal de la Nación o presidente del Poder Judicial, ya que el presidente del Consejo de Defensa Jurídica es designado por el Ministerio de Justicia y no ejerce funciones de procurador público.

No obstante que la norma establece un procedimiento establecido para las investigaciones contra los procuradores públicos en el cumplimiento de sus funciones, el Ministerio Público en su informe, señala que lo contenido en el artículo comentado solo está referido a los procuradores nacionales o supranacionales mas no es aplicable a los procuradores públicos regionales ni municipales.

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El Ministerio Público no toma en cuenta que el Decreto Supremo 002-2003-JUS (2003), vigente a la fecha de promulgación del Código Procesal Penal, establece en su artículo 5 que el procurador público regional tiene «la misma jerarquía y prerrogativa que los procuradores públicos de los poderes del Estado, organismos constitucionales autónomos y ministerios».

Tampoco considera que las posteriores modificaciones dadas por el Decreto Legislativo 1068, no establece funciones, condiciones o trato diferente de los procuradores públicos municipales y regionales, ya que tienen las mismas obligaciones y derechos.

Incluso en el actual Decreto Legislativo 1326 (2017), que está pendiente de reglamentarse[14], se señala en su exposición de motivos (p. 6) que las procuradurías regional y municipal, forman parte del sistema de defensa jurídica del estado, por lo que deben regirse por los principios, directivas y demás normas que el ente rector emite, coligiéndose que desde un distinto o diferente nivel estatal, se viene ejerciendo también la defensa del Estado, por tanto es imprescindible que se sujeten al ámbito normativo establecido para las demás procuradurías públicas, con el fin de que actúen todas en igualdad de condiciones y con las mismas responsabilidades que ello supone.

Siendo esto así, el Ministerio Público está inobservando el debido proceso al incumplir con lo dispuesto en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, ya que el procurador público municipal y regional tiene la condición de procurador público; por ende, requieren que el Fiscal de la Nación previa indagación preliminar, emita una disposición que decida el ejercicio de la acción penal y ordene al fiscal respectivo la formalización de la investigación preparatoria correspondiente.

8.2 Derecho a la igualdad ante la ley:

El artículo 454.1 del Código Procesal Penal, hace referencia respecto del procurador público entre otros, requieren que el Fiscal de la Nación previa indagación preliminar, emita una disposición que decida el ejercicio de la acción penal y ordene al fiscal respectivo la formalización de la investigación preparatoria correspondiente.

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El Tribunal Constitucional (STC Exp. 0606-2004-AA/TC, fundamento 10) ha precisado    que el derecho a la igualdad, consagrada constitucionalmente, tiene dos dimensiones:

a. Formal, por la cual se exige al legislador a no realizar diferencias injustificadas, así como a la administración pública y aún a los órganos de jurisdiccional, a que la ley no puede aplicarse en forma desigual frente a supuestos semejantes (igualdad en la aplicación de la ley).

b. Material, por la cual se supone no solo una exigencia negativa (abstención) sino positiva, a fin de equiparar situaciones per se desiguales.

Se trata pues del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado proscrita por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras («motivo» «de cualquier otra índole») que jurídicamente resulten relevantes[15].

El informe del Ministerio Público, incurre en una falta de motivación que genera que se haga un trato discriminatorio respecto del procurador público regional en relación a los otros procuradores público, lo que determina una afectación grave al debido proceso.

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Los delitos de función están en relación a la función que cumple el funcionario o servidor público. La norma en comento determina que están comprendido dentro de esos delitos de función el procurador público, quien ejerce la defensa jurídica del estado, no haciendo ninguna diferencia en cuanto la condición especial que debe tener tal procurador público.

El Ministerio Público hace una diferencia al señalar que la prerrogativa contemplada en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, no es aplicable al procurador público municipal y regional, sin tomar en cuenta que dichos funcionarios ya existían al momento en que se promulga el Código Procesal Penal; realizando un trato diferenciado donde la ley no diferencia y a pesar que la propia leyvigente en esa fecha determina un concepto distinto, discrimina al no aplicarlo al procurador público municipal y regional, quienes cumplen las mismas funciones que todos los procuradores públicos.

Siendo esto así, el Ministerio Público está inobservando el debido proceso al hacer una interpretación diferenciado donde la ley no lo establece y discriminando al procurador público municipal y regional respecto de los demás procuradores públicos, no obstante cumplir la misma función y tener las mismas prerrogativas.

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IX. Conclusiones

En mérito de lo señalado en los puntos precedentes, concluimos señalando que:

9.1 El informe del Ministerio Público, contiene errores en el análisis de la normatividad aplicable al procurador público regional y municipal, en la relación a la fecha en que se emite el texto normativo contenido en el artículo 454.1 del Código Procesal Penal, lo que vulneraría una garantía constitucional como es el debido proceso.

9.2 No puede hacerse diferencia donde la norma no realiza ninguna diferenciación, respecto de la categoría de procurador público; por lo que está efectuando un trato discriminatorio entre pares que cumplen la misma función.

9.3 En su defecto para un análisis sistemático, teleológico debe tomarse en cuenta los textos legales en orden cronológico y de manera especial, los que estuvieron vigentes a la fecha en que se emite la disposición legal en relación con el contenido esencial del presupuesto procesal.

9.4 Teniendo en cuenta la Ley Orgánica de Municipalidades y de Gobiernos Regionales, así como el mérito del D.S. 002-2003-JUS, vigente al año 2004, el procurador público regional y municipal se encuentra dentro de los alcances del artículo 454.1º del Código Procesal Penal, porque la función que cumple está vinculado al sistema de administración de justicia, que es la finalidad del ámbito de protección de dicha norma procesal.

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X. Propuesta legislativa

Teniendo en cuenta lo antes expuesto y estando a la creación de la figura del procurador general del Estado, con la emisión del Decreto Legislativo 1326, sugerimos la siguiente modificatoria legislativa del artículo 454.1 del Código Procesal Penal, de la forma siguiente:

Los delitos en el ejercicio de sus funciones atribuidos a los vocales y fiscales superiores, a los miembros del Consejo Supremo de Justicia Militar, al procurador general del Estado, a todos los magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público; y, a todos los procuradores públicos que conforman el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, requieren que el Fiscal de la Nación, previa indagación preliminar, emita una disposición que decida el ejercicio de la acción penal y ordene al fiscal respectivo la formalización de la investigación preparatoria correspondiente.


[1] Disponible aquí.

[2] Cabe indicarse que la diferencia de denominación de “titulares” y “adjuntos” no está en razón a la permanencia o forma de designación en el cargo sino a la condición, similar a la diferencia entre “fiscal provincial” y “fiscal adjunto provincial”. Debemos tener en cuenta que la Procuraduría está vinculada históricamente al Ministerio Público.

[3] A mayor abundamiento Martínez Ortiz, ex secretario técnico del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, señala en su exposición “El procurador Público y la Defensa Jurídica del Estado” que el Procurador Público no es un defensor público, no es un fiscal, no es un juez ni defiende intereses particulares. La defensa de los intereses del Estado en un proceso judicial los realiza a través del Procurador Público.

[4] Cabe indicarse que no estamos ante los supuestos de “Altos Funcionarios” ya que se esto se encuentra regulados en los artículos anteriores del Código Procesal Penal.

[5] Incluso Reyna Alfaro (2015, p. 110) y Palacios Dextre (2011, p. 734) emplean el término en plural “procuradores públicos”.

[6] Un último aspecto a resaltar y que permite delimitar porque se hace referencia en singular y no en plural al “procurador público” es el hecho de que dentro de un proceso, el juez o fiscal son varios, dependiendo de la instancia pero el Procurador Público es uno solo en todas las instancias.

[7]  Cabe indicarse que históricamente la Procuraduría Pública formaba parte del Ministerio Fiscal o Ministerio Público y tiene las mismas prerrogativas de un fiscal de Corte Superior.

[8] Señala Cervantes Anaya (2011, p. 145) que el funcionario público “toda aquella persona que en mérito de designación especial y legal como consecuencia de un nombramiento o de una elección y de una manera continua, bajo normas y condiciones determinadas en un delimitada esfera de competencia ejecuta la voluntad del Estado en virtud de un fin público”.

[9] En opinión de Medina Otazú (2016, p. 4) , los conceptos referido a delitos de función y los delitos cometidos en el ejercicio de la función pública, son similares y beben de similar doctrina; y, el considerarse un hecho como delito de función, no mejora su situación jurídica del emplazado.

[10] Cabe indicarse que incluso el ex procurador ad hoc José Ugaz Sánchez-Moreno, como consecuencia de sus funciones fue denunciado en varias oportunidades, para lo cual tuvo que ser investigado por un Vocal de la Corte Suprema, respetando el debido proceso. Si bien dicho hechos son anteriores a la vigencia del Código Procesal Penal del año 2004, se toma como antecedente histórico de cuál es el fin de la norma vinculada a delitos de función atribuibles al Procurador Público y el trámite que debe seguirse, a fin de que no se cometa algún posible abuso de derecho. (Ugaz Sánchez-Moreno, 2014, p. 77).

[11] En el referido Informe incluso se señala que «mediante este proceso especial por razón de la función se persigue un mayor control, sobre el ejercicio de la acción penal, contra las personas comprendidas en la administración de justicia, con el objetivo de evitar procesamientos».

[12] Cabe indicarse que Sánchez Velarde (2009) y San Martín Castro (2000) no hacen un análisis sobre este extremo, limitándose a señalar lo que aparece en el texto normativo.

[13]  Fundamento 17 y 18: «(…) De ahí que se debe señalar que el artículo 5º de la Ley Orgánica del Ministerio Público no puede implicar, de ninguna manera, que los Fiscales de menor jerarquía se conviertan en una suerte de “mesa de partes” de sus superiores; como ha ocurrido en el presente caso, dado que el Fiscal emplazado se limitó a dar trámite a lo ordenado por la Fiscal de la Nación, sin realizar, por sí mismo, ningún acto de investigación, (…)».

[14] En dicho dispositivo recién se crea la figura del Procurador General del Estado.

[15] STC Expediente 05157 2014-PA/TC, fundamento 18.