¿Existen problemas de coordinación intergubernamental en la implementación del proceso de formalización de la minería informal e ilegal?

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Para reflexionar sobre cuáles son los mejores medios para lograr una eficaz coordinación, debemos plantearnos si los medios derivan de la imposición o de la negociación. Para algunos autores, los gobiernos deben presentar estructuras jerárquicas que puedan emplearse para generar mayor comunicación (coordinación) en la implementación de sus políticas. Es decir, se prefiere que sea una agencia central del poder ejecutivo o la cúspide de la pirámide jerárquica, quien tome las decisiones fundamentales sobre la asignación de responsabilidades y recursos, más que tener algún mecanismo de negociación para llevar esta distribución. (Titus, 2004).

Sin embargo, por otro lado, hay quienes consideran que para que la coordinación sea exitosa se requiere que ésta sea promovida por todos los participantes en una organización. Si ésta premisa es verdadera, entonces la negociación puede ser la única forma de producir una coordinación eficaz (Traxler, 2003). La disyuntiva entre negociación e imposición refleja un aspecto fundamental de la literatura en la teoría de la organización, esto se refleja en la identificación de tres alternativas de coordinación: el modelo jerárquico, el de redes y el de mercado (Thompson et al., 1991).

Con el propósito de resolver el problema de la minería informal, el Estado peruano ha tomado la decisión de iniciar el proceso de formalización de los pequeños mineros y mineros artesanales, entendiendo como formalización, al proceso que da la posibilidad a un minero pequeño o minero artesanal de contar con todas la autorizaciones legales para poder llevar a cabo su actividad, empezando por la solicitud de petitorio minero en zonas permitidas y la obtención de la concesión dentro del marco normativo establecido para la pequeña minería y la minería artesanal, llegando a cumplir con la certificación ambiental, una vez cumplidos todos los requisitos, para encontrarse apto para operar. Es imprescindible señalar que, cuando esta actividad no cumple los requisitos exigidos por el marco jurídico aplicable, se convierte en minería ilegal, aun cuando nuestro ordenamiento jurídico vigente ha previsto calificaciones de informalidad e ilegalidad con la finalidad de aplicar una determinada consecuencia jurídica en cada caso.

Para ello, ha sido necesaria la publicación de diversas normas que regularían el proceso de formalización, como es el caso de la Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero, aprobado por el Decreto Legislativo N.º 708 y el Decreto Supremo N.º 040-96- EM, donde se suspendió la admisión de petitorios para concesiones mineras en diversas partes del país, debido a las superposiciones que existían en las zonas de concesión.

En el año 2011, a través del Decreto Supremo N.º 103-2011-EM, se dispuso la aprobación del Plan Nacional para la Formalización de la Minería Artesanal, que incorporó un componente de formalización y promoción de la actividad minera artesanal, con objetivos y resultados proyectados para el año 2016, como parte del diagnóstico y, aun cuando no existían datos oficiales, se identificó que la producción de oro artesanal se incrementó conjuntamente con los precios de este mineral y se estimó la existencia de aproximadamente 100 000 personas dedicadas a esta actividad, ahora mediante Decreto Legislativo 1293, se reduce de seis a tres los pasos para la formalización de la minería ilegal y elimina la necesidad de presentar un certificado de inexistencia de restos arqueológicos. La norma reabre la inscripción en el Registro Integral de Formalización Minera (RIFM) de febrero a junio de ese año y amplía el plazo de formalización hasta el 2020.

Por otro lado, para el resto del país, se determinó que corresponde a los Gobiernos Regionales la responsabilidad de implementar los procesos de formalización, para ello se necesita de una articulación de los trabajos realizados ante las instancias del Poder Ejecutivo, llevándose a cabo las obligaciones y competencias asignadas. Es así, como se está realizando actualmente el proceso de formalización de la minería informal.

La Política de Formalización tiene por objeto principal, introducir en la legislación minera un marco legal que permita una adecuada regulación de todas las formas de actividad minera desarrolladas en el país por pequeños productores mineros y/o mineros artesanales, con tendencia a la formalización, promoción y desarrollo de las mismas como una importante actividad comercial y una significativa fuente de trabajo.

Así mismo de acuerdo con el Balance de la gestión estatal frente a la minería informal e ilegal en el Perú (2012 – 2014) elaborado por la Defensoría del Pueblo, la Dirección General de Formalización Minera del Ministerio de Energía y Minas como órgano técnico normativo encargado de promover y evaluar la política sobre formalización minera, es el encargado de proponer y/o expedir la normatividad necesaria y promover la ejecución de actividades orientadas a la formalización de las actividades mineras

Todo ello en aras de lograr la erradicación de la minería ilegal en el Perú, manteniendo un trabajo de coordinación intergubernamental descentralizado que logre la finalidad establecida en la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y la Minería Artesanal.

Problemas en la coordinación interinstitucional

En el proceso de formalización de la Minería Informal e Ilegal, se han identificado diversos problemas de coordinación interinstitucional entre los Gobiernos Regionales y el Ministerio de Energía y Minas, como es el caso de la falta de personal capacitado, falta de presupuesto y logística en el proceso de Formalización.

Estos problemas inciden en diferentes momentos del proceso de Formalización, con relación a la participación del Estado, como parte promotora de la política de formalización, que a continuación explicaremos:

1) Respecto a la falta de personal capacitado

Este aspecto está íntimamente ligado a la participación del Estado como actor de la política de formalización de la Minería ilegal. En específico se advierte una falta de personal especializado que cuente con la capacidad de solucionar conflictos dentro del proceso de formalización. Cabe señalar que el personal interviene básicamente en la atención de llamadas, consultas y reuniones técnicas, a las que los agentes informales acuden a fin de preguntar y/o informarse sobre el Proceso de Formalización, exponiendo muchas veces problemas u obstáculos de real importancia, que afrontan y que les impide iniciar la tan promovida formalización. Es innegable que al no obtener una propuesta de solución o un remedio técnico que coadyuve a la decisión de formalización, los actores permanecen en un estado de informalidad.

Las Consultas y Reuniones Técnicas que se desarrollan en las diferentes mesas de diálogo que se instauran dentro del proceso de formalización, presentan un problema relacionado a la falta de permanencia del Especialista en Minería, el cual es el encargado de absolver las consultas y plantear alternativas de solución frente a conflictos expuestos por los agentes mineros, que acuden a las mesas de diálogo con el fin propósito de formalizar su actividad. Es así, que, al no contar con una opinión técnico- legal, que solucione el problema planteado, ocasiona la pérdida de interés por parte del agente minero, que no logra culminar con el procedimiento ante el vencimiento de los plazos previstos en el marco normativo regulatorio.

Sin perjuicio de la problemática antes descrita, existen otras deficiencias que se presentan en los diferentes pasos signados dentro del Proceso de Formalización de la Minería Ilegal, los cuales también se encuentran vinculados a la deficiencia de contar con Personal capacitado permanente. El problema es reconocido por los funcionarios y sujetos de formalización.

2) Respecto a la falta de Presupuesto y Logística

Otro de los problemas que afronta el proceso de formalización de la Minería Ilegal, es que la Dirección General de Minería de los Gobiernos Regionales, no cuentan con el presupuesto necesario para la contratación de personal con la especialidad en tema Minero, los mismos que puedan asesorar a los agentes informales antes y durante el proceso de formalización, en relación a cualquier conflicto suscitado antes o después de iniciado el proceso, con la finalidad de encontrar la solución a los problemas suscitados y expuestos por los agentes de formalización. La problemática descrita se vincula directamente con un tema logístico, ya que dada la inversión que representa la política de formalización de la Minería Ilegal, sobre todo si se tiene en cuenta los estudios de impacto ambiental y/o solución de conflictos sobre la determinación de la titularidad de la concesión o de ser el caso la autorización de uso de terreno; resulta conveniente que exista un presupuesto asignado para la contratación de un Especialista en Minería, que coadyuve a lograr el fin de la política del Estado, siendo estos los principales conflictos que requieren opinión y asesoría técnica.

Ante el problema expuesto, la Oficina de Desarrollo Institucional y Coordinación Regional de la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Energía y Minas, en atención de la necesidad presupuestal de los Gobiernos Regionales, ha emitido las respectivas Resoluciones Ministeriales que autoriza la transferencia financiera de recursos directamente recaudados del pliego a favor del Gobiernos Regionales.

Como es de verse, existen problemas en la coordinación interinstitucional dentro del Proceso de Formalización, que afecta el eficaz desarrollo de la política de Estado, para la cual fue establecida y que tiene como única finalidad la formalización de la minería ilegal o informal. Estos problemas deben ser atendidos de forma apremiante, ya que representan un obstáculo para los agentes de minería que desean formalizar su actividad y que terminan induciéndolos a desistir del proceso y mantenerse en la informalidad, más aun si tenemos en cuenta que son deficiencias derivadas de la propia política estatal, la misma que no puede permitirse dichos problemas, ya que la finalidad y la expectativa planteadas resultarían ser nulas o inexistentes.

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Plataforma virtual que promueve el debate y la discusión de temas político-jurídicos. Director: George Bustamante.