¿Es constitucional la prohibición de formar nuevos grupos parlamentarios?

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Gustavo Gutiérrez Ticse

El 13 de octubre del 2016, el Congreso de la República aprobó la modificación de su Reglamento para prohibir que los congresistas que renuncien, o sean expulsados de sus bancadas, no puedan adherirse o constituir otros grupos parlamentarios. Dicha prohibición se conoce como la Ley contra el transfuguismo parlamentario.

El tema nuevamente se encuentra en ciernes, primero con la demanda de inconstitucionalidad presentada por un grupo de congresistas (y que hasta la fecha el Tribunal Constitucional aún no se pronuncia), pero por otro lado, con ocasión de la masiva renuncia al grupo parlamentario Frente Amplio y la formación de un nuevo bloque legislativo.

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¿Es constitucional esta limitación a los derechos de los legisladores? Desde la Constitución consideramos que no. Primero, por cuanto nuestro modelo político consagra como una garantía el principio del no mandato imperativo, el cual está prescrito en el artículo 93 de la referida Carta Magna.

Este principio, garantiza un amplio margen de actuación del legislador sin estar condicionado a las razones de su elección ni el partido al que representa. Al ser un comisionado de la nación, no es un ciudadano que esté por encima de los demás, pero tampoco sujeto de forma absoluta al grupo que representa. Y es que, entre los asuntos de Estado y los deberes de representación, el parlamentario debe tomar posición en defensa de los intereses de la nación.

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Pero más allá de sus efectos operativos, el no mandato imperativo expresa, en puridad de verdad, el tránsito del estado absolutista al estado democrático liberal. Del mandato comisorio con el que llegaban los congresistas a la Asamblea, para pasar en el Estado actual, al mandato representativo.

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Fernández Segado abundando al respecto asevera que la prohibición del mandato imperativo fue introducida en Francia en los albores de la Revolución Francesa (cabe recordar al respecto la Ordenanza real de 24 de enero de 1789), con la finalidad de desvincular a los diputados de las instrucciones que a través de los “cahiers d´instructions” recibían a las distintas corporaciones y de los electores en general. También así lo expone el profesor Pérez Royo cuando afirma que se trata de la ruptura con el ancien régimen, donde el mandato parlamentario es un mandato imperativo, vinculante para los representantes, que no les permite a éstos ser portadores de ninguna iniciativa de gobierno. Se trata de la expresión de unos colectivos con intereses particulares que en ningún momento pueden llegar a tener un punto de encuentro que haga posible su expresión en la forma de un programa general de gobierno.

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En efecto, el diputado de la Baja Edad Media y del Antiguo Régimen dice Punset, era, en relación a quienes le habían elegido, un verdadero representante, un mandatario en el sentido civil del término, y debía atenerse en su acción, a las instrucciones recibidas de sus comitentes, puestas por escrito al propósito en un cuaderno de mandato. Las extralimitaciones de los poderes de que el diputado estaba instruido no afectaban a sus mandantes y, en todo caso, generaban una responsabilidad: revocación del mandatario y responsabildiad pecuaniaria; o, incluso, sanciones aún más expeditivas cual la pérdida de la vida si la situación política resultaba particularmente tensa.

Es precisamente, en contraposición con este sistema que surge la representación política popular. El legislador entonces supera la voluntad de su propio partido, porque lo que va primar en su accionar son los temas de Estado. Ello asegura que, aún cuando se aparte de las decisiones de su grupo, no pueda ser revocado. Se procura así que la voluntad popular no se trastoque con ocasión de las tensiones políticas en el Congreso, y que en determinados casos pueden ser motivados por los intereses políticos partidarios antes que los de la nación.

La problemática se suscita, expone Martín Sánchez, “cuando los partidos, en ejercicio de la denominada disciplina partidaria, deciden expulsar a quien ya ostenta un cargo o representación política. En estos casos, ¿es constitucionalmente legítimo apartar a un representante de su cargo por romper con la disciplina de su partido político, justo a través del cual accedió al cargo?

Tema siempre polémico, pero lo que si es del todo claro, es que este poder disciplinario tiene límites, por cuanto la prohibición del mandato imperativo, es per se una condición constitucional; en ese orden de ideas, si bien puede ser posible el retiro de un parlamentario de una bancada, no puede limitarse o cercenarse los derechos funcionales que la Constitución le otorga, porque de lo contrario estaría quebrándose el plexo de principios y valores contenidos en la constitución, como es el caso, del mandato representativo del cual es investido todo legislador.

En ese sentido, podemos afirmar que, si bien los grupos parlamentarios son los vehículos a través de los cuales se plasma la representación, es el legislador quien compone la asamblea, lo que significa que, de habilitarse una eventual sanción ésta le deberá afectar, pero nunca al extremo de anularle sus derechos funcionales de representación como por ejemplo la facultad de iniciativa legislativa o la de formar parte de una comisión ordinaria de acuerdo a su especialidad, hoy en día condicionados inconstitucionalmente, lo que se hace más grave aún, con la prohibición de integrarse o constituir nuevos grupos parlamentarios.

Ahora bien, la traición ligada a la corrupción no es objeto de protección por el principio del no mandato imperativo, de forma tal que, el que incurra en este tipo de acciones debe ser separado de plano de una bancada. En estas circunstancias, cabe incluso una vacancia, pero no será el mismo caso de aquél que se aparte por razones eminentemente políticas (disidencia), como ha ocurrido con los parlamentarios Vilcatoma y Donayre por ejemplo, y ahora con los congresistas del Frente Amplio.

Se podría alegar que una renuncia resulta fruto del cálculo político. Y una expulsión una sanción frente a la deslealtad. Pero estos hechos cuando están marcados por intereses subalternos, son objeto del repudio ciudadano que toma nota del accionar de los legisladores a través de los medios de comunicación y de los estamentos partidarios; pero no resulta lo mismo, cuando por ejemplo el legislador opta por no seguir la línea de su bancada que impide una reforma, o pone trabas a la fiscalización, o legisla en contra de los intereses populares; ahí reside la importancia de preservar un alto grato de autonomía del parlamentario, habida cuenta que, una vez que forma parte de la Asamblea, ya no es la expresión de un partido, sino un congresista de la Nación.

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Abogado por la Universidad de San Martín de Porres. Magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Con cursos de especialización en la Universidad Carlos III de Madrid y en el Congreso de los Diputados de España. Miembro de la Asociación Peruana de Derecho Constitucional. Investigador del Instituto de Derecho Público. Asesor y consultor en materia constitucional y legal con más de 15 años de experiencia. Ha sido asesor principal de las comisiones de Constitución, Justicia y Trabajo del Congreso de la República. Ex jefe de la Oficina de Defensa de las Leyes del Congreso de la República; ex intendente de Prevención y Asesoría de la SUNAFIL. En la actualidad es presidente del Instituto de Derecho Público. Se desempeña como profesor de Derecho Constitucional en la USMP, UFV y en la Academia de la Magistratura, así como en calidad de visitante en las diversas universidades del país.