Casación 2632-2015, Pasco: Resoluciones municipales no pueden ser cuestionadas en la vía ordinaria, sino en la contencioso administrativa

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Fuente: Poder Judicial.

Fundamento destacado

Décimo Sexto.- Que, de lo antes expuesto se colige que las precitadas normas no contemplan la procedencia en vía judicial ordinaria de la nulidad de un acto administrativo, pues los actos administrativos solo pueden ser impugnados a través del proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se puede recurrir a los procesos constitucionales. En dicho sentido se ha pronunciado la ejecutoria 4102-2011 emitida por la Sala Civil Transitoria de esta Corte Suprema de fecha el siete de agosto de dos mil trece. Debiéndose tener en cuenta además, que las resoluciones administrativas constituyen actos administrativos que obedecen al ejercicio de las potestades administrativas conferidas a sus autoridades.


Sumilla: Las resoluciones municipales, constituyen actos administrativos, por tanto no pueden ser cuestionados en la vía judicial ordinaria, sino que deben ser cuestionadas en la vía contenciosa administrativa.


LA SALA CIVIL PERMANENTE DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA REPÚBLICA

CASACIÓN Nº 2632-2015, PASCO

Nulidad de Acto Jurídico

Lima, tres de marzo de dos mil dieciséis.-

Vista la causa número dos mil seiscientos treinta y dos – dos mil quince, en audiencia pública de la fecha; y producida la votación de acuerdo a ley, emite la siguiente sentencia.

I. ASUNTO:

En el presente proceso de nulidad de acto jurídico, la parte demandada Iglesia Adventista del Sétimo Día antes Asociación Unión Peruana de las Iglesias Adventistas del Sétimo Día, interpuso recurso de casación contra la sentencia de vista de fojas seiscientos sesenta y uno, su fecha siete de abril de dos mil quince, expedida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco, que revocó la apelada de fojas cuatrocientos sesenta y nueve, su fecha siete de agosto de de dos mil trece, que declara improcedente la demanda, en los seguidos por Rubén Ugarte García y otro, sobre nulidad de acto jurídico.

II. ANTECEDENTES:

1. DEMANDA

Según escrito de fojas veintinueve, Rubén Ugarte García y Nelly Ambrosia Carhuaz León de Ugarte, solicitan la nulidad del acto jurídico de la Resolución de Alcaldía 126-2001-MDH, respecto del inmueble ubicado en el jirón Chancay Nº 160, expedido en el año 2001 por la Municipalidad Distrital de Huayllay a favor de la Iglesia Adventista del Séptimo Día. Precisando que:

1.1. En el año 1991 el ex Alcalde de la Municipalidad de Huayllay expidió la Resolución de Alcaldía Nº 126-2001-MDC adjudica a favor de la iglesia demandada el inmueble ubicado en el jirón Chancay 160, en Huayllay, antes jirón Huarón s/n, sin tener la potestad ni el derecho para adjudicar dicho bien, dado que es un terreno de propiedad privada.

1.2. El terreno fue transferido a favor de los demandantes mediante testimonio de compra venta realizado con fecha veinticinco de julio de dos mil siete. Al haberlo adquirido de su anterior propietario Gelacio Morales Ricra, y encontrándose en trámites de registrar el inmueble se dieron con la sorpresa que el terreno venía siendo ocupado precariamente por la iglesia demandada, y que al enviarle una carta notarial, la iglesia demandada contesto señalando que tienen una constancia de posesión y la resolución de alcaldía materia de litis.

2. CONTESTACIÓN

La Municipalidad de Huayllay, mediante escrito de fojas noventa y seis, contesta la demanda, señalando como fundamento principal que:

2.1. El acto administrativo debe ser impugnado dentro de un procedimiento administrativo, se debe presentar los recursos de reconsideración y apelación, y una vez agotada la administrativa, se podrá interponer demanda conforme el proceso contencioso administrativo.

2.2. La Resolución de Alcaldía 126-2001-MDH, resuelve, en dos artículos: aprobar el agasajo que se brindará a todos los trabajadores de la Municipalidad Distrital de Huayllay, para el veintiuno de diciembre del año en curso; y autorizar a la Oficina Tesorería se sirva disponer de los recursos económicos, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el presente documento. El egreso que origine dicho gasto se afectará a la partida 5.3.11.30 gastos corrientes. Por lo que no tiene correlación alguna con el petitorio de la demanda.

3. RESOLUCIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

Culminado el trámite correspondiente, y luego que mediante sentencia de vista de fojas trescientos ocho, se declarara nula la primera sentencia apelada de fojas doscientos cuarenta y uno; el juez mediante resolución de fecha siete de agosto de dos mil trece, de fojas cuatrocientos sesenta y nueve, declara improcedente la demanda; sustenta su decisión en que:

3.1. No existe identidad entre el inmueble que adquirieron los demandantes respecto del lote a que se refiere la resolución administrativa que se cuestiona, fundamentalmente respecto a la que reclaman los actores; debiendo tenerse en cuenta, además, que el inmueble que posee la Iglesia demandada no tiene colindancia con el jirón Chancay, que es hacía donde se ubicaría el frente del inmueble adquirido por los demandantes, el mismo que colinda en la parte posterior con la propiedad de la demanda.

3.2. La resolución cuestionada es un acto administrativo que debió cuestionarse bajo los cánones del proceso contencioso administrativo, previo el agotamiento de la vía previa; se ha optado por pretender la nulidad, en razón de haber dejado transcurrir los plazos sin haber hecho valer los recursos impugnatorios administrativos respectivos. Sin embargo, es de advertir que los demandantes no han precisado y fundamentado las causales de nulidad en que se encontraría incursa la resolución administrativa que se cuestiona.

3.3. Por otro lado, se señala que la municipalidad, no cuenta con atribuciones para disponer de bienes de propiedad privada, por lo tanto no estaba facultada para adjudicar en venta o en vía de regularización a favor de su codemandada, un terreno de propiedad privada. Sin embargo, no se puede declarar la nulidad de la resolución en razón de que no existe identidad entre el inmueble materia de compra venta del demandante y el que se refiere la resolución de alcaldía.

4. RESOLUCIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco, mediante resolución de fecha siete de abril de dos mil quince, obrante a fojas seiscientos sesenta y uno, revocó la apelada que declaró improcedente la demanda y reformándola la declaró fundada; al considerar que:

4.1. Es atendible revisar vía ordinaria la legalidad del acto administrativo cuestionado en este proceso, si el A quo no observó durante su desarrollo, en los estadios correspondientes (calificación de la demanda y saneamiento), la vía procedimental en el transcurso de su duración (más de 5 años, pues en inicio en el dos mil siete), pues no se condice con los fines del proceso fallar en cuestiones saneadas y/o zanjadas durante todo el desarrollo del proceso para expedir fallos inhibitorios.

4.2. De la propia resolución de alcaldía se observa que el terreno nunca le perteneció a la entidad edil que se irroga la adjudicación quebrantando el principio de legalidad.

4.3. La resolución cuestionada, indica que ha sido expedida de conformidad con lo dispuesto por D.S. 004-85.VC, Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para fines urbanos en aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades. Modalidad que en ningún caso corresponde a la adjudicación el terreno de propiedad privada realizada por la municipalidad.

5. RECURSO DE CASACIÓN

Contra la resolución dictada por la Sala Superior, la parte demandada Iglesia Adventista del Sétimo Día antes Asociación Unión Peruana de las Iglesias Adventistas del Sétimo Día interpone recurso de casación, el mismo que ha sido calificado mediante resolución de fecha veintiocho de agosto de dos mil quince. Declarándose procedente por las causales de:

i) Infracción normativa de los artículos 2 numeral 16, 139 incisos 3 y 5 de la Constitución Política del Estado. Refiere la accionante que, ha peticionado se declare la nulidad de la Resolución de Alcaldía 126-2001-MDH-HUAYLLAY, resolución que está referida a dos predios que se han unido, esto es, el primer tramo de 560 m2 (que no es materia de nulidad) y el segundo tramo de 96 m2. Sin embargo, al resolverse los de la materia, se declara la nulidad absoluta de dicha resolución de alcaldía, despojándose de su derecho de propiedad, máxime que no es toda propiedad que está en cuestionamiento, sino parte de ella. Agrega que no se ha llegado a motivar lo suficiente la sentencia de vista, al extremo de no tener en consideración lo expuesto por la recurrente tanto en su escrito de absolución de demanda, como en el transcurso de este proceso, así como en cierta forma no se ha motivado la sentencia de vista, no existiendo congruencia con lo considerado y con lo resuelto. Acota que se hace una descripción general del proceso, pero nos ha motivado detalladamente.

ii) Infracción normativa del artículo 148 de la Constitución Política del Estado e infracción normativa de los artículos 1 y 5 de la Ley Nº 27584. Señala la recurrente que, se ha resuelto el asunto contraviniendo el artículo en mención que expresa que las resoluciones administrativas que causen estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa administrativa, por lo que al referirse a la jurisdicción contenciosa administrativa, es con el objeto de controlar a los órganos administrativos del Estado, dentro de los cuales se encuentran las municipalidades distritales. Señala que en base al artículo 1 de la Ley Nº 27584, la resolución emitida por la Municipalidad Distrital de Huayllay es un acto administrativo, por lo que por estricta aplicación del principio de legalidad, no puede equipararse un acto jurídico a un acto administrativo, desnaturalizándose el proceso.

iii) Infracción normativa del artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Civil e infracción normativa del artículo 122 incisos 3 y 4; 424 inciso 5 del Código Procesal Civil. Arguye la casacionista que, del petitorio de la demanda, el actor peticiona se declare la nulidad de acto jurídico de la Resolución de Alcaldía Nº 126-2011-MDH-HUAYLLAY, no distinguiendo la sala de merito si se declara la nulidad del documento (resolución de alcaldía) o el acto jurídico que lo contiene, obviamente porque no es la vía adecuada para anular dicha resolución, hecho que la Sala Superior de merito ha desconocido apartándose de manera evidente del texto expreso de la ley constitucional.

iv) Infracción normativa de los artículos 225, 898, 923, 949 y 2001 inciso 1 del Código Civil.- Refiere la recurrente que, no se ha realizado la distinción entre acto y documento, más aún cuando no resulta coherente lo peticionado con lo resuelto. Añade que no se ha considerado que la recurrente venía ejerciendo posesión del inmueble desde el año 1983.

III. MATERIA JURÍDICA EN DEBATE:

Es necesario establecer si, al declararse fundada la demanda, se ha infringido el derecho al debido proceso y descartado ello determinar si es posible cuestionar una resolución administrativa vía nulidad de acto jurídico.

IV. FUNDAMENTOS:

Primero.- Que, el recurso de casación tiene como fines esenciales la correcta aplicación e interpretación del derecho objetivo y la unificación de la jurisprudencia nacional de la Corte Suprema de Justicia, conforme se señala en el artículo 384 del Código Procesal Civil.

Segundo.- Que, respecto a la causal de infracción normativa, según Monroy Cabra, “Se entiende por causal (de casación) el motivo que establece la ley para la procedencia del recurso…”[1]. A decir de De Pina.- “El recurso de casación ha de fundarse en motivos previamente señalados en la ley. Puede interponerse por infracción de ley o por quebrantamiento de forma. Los motivos de casación por infracción de ley se refieren a la violación en el fallo de leyes que debieran aplicarse al caso, a la falta de congruencia de la resolución judicial con las pretensiones deducidas por las partes, a la falta de competencia etc.; los motivos de la casación por quebrantamiento de forma afectan (….) a infracciones en el procedimiento[2]. En ese sentido Escobar Forno señala. “Es cierto que todas las causales supone una violación de ley, pero esta violación puede darse en la forma o en el fondo”[3].

Tercero.- Ante todo, en materia de casación es factible ejercer el control de las decisiones jurisdiccionales, para determinar si en ellas se han infringido o no las normas que garantizan el derecho al debido proceso, tomándose en consideración que éste supone el cumplimiento de los principios y de las garantías que regulan el proceso como instrumento judicial, cautelando sobre todo el ejercicio absoluto del derecho de defensa de las partes en litigio.

Cuarto.- Se ha declarado procedente el recurso de casación por las causales de infracción normativa procesal y material. Teniendo en cuenta ello, es de advertirse que conforme lo dispone el artículo 396º del Código Procesal Civil, cuando se declara fundado el recurso de casación por vulneraciones a las normas que garantizan el debido proceso o las infracciones de las formas esenciales para la eficacia y validez de los actos procesales en todos los supuestos se debe devolver el proceso a la instancia inferior para que emita una nuevo fallo, mientras que si se declara fundado el recurso por las otras causales contempladas en el artículo 386º del Código Procesal Civil, la Sala Suprema actuando en sede de instancia deberá resolver el conflicto según su naturaleza. Es por ello, que la revisión de las causales por las que ha sido declarado procedente el recurso de casación debe comenzar por el análisis de la alegación de vulneración a las normas que garantizan el derecho a un debido proceso.

Quinto.- Que, en lo que a la afectación al debido proceso concierne, corresponde precisar que es un derecho complejo, pues, está conformado por un conjunto de derechos esenciales que impiden que la libertad y los derechos de los individuos sucumban ante la ausencia o insuficiencia de un proceso o procedimiento, o se vean afectados por cualquier sujeto de derecho –incluyendo el Estado– que pretenda hacer uso abusivo de éstos. Como señala la doctrina procesal y constitucional, “por su naturaleza misma, se trata de un derecho muy complejamente estructurado, que a la vez está conformado por un numeroso grupo de pequeños derechos que constituyen sus componentes o elementos integradores, y que se refieren a las estructuras, características del tribunal o instancias de decisión, al procedimiento que debe seguirse y a sus principios orientadores, y a las garantías con que debe contar la defensa (Faúndez Ledesma, Héctor. “El Derecho a un Juicio Justo”. En: Las garantías del debido proceso (Materiales de Enseñanza). Lima: Instituto de Estudios Internacionales de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Embajada Real de los Países Bajos, p, 17). Dicho de otro modo, el derecho al debido proceso constituye un conjunto de garantías de las cuales goza el justiciable, que incluyen, la tutela procesal efectiva, la observancia de los principios o reglas básicas y de la competencia predeterminada por Ley, así como la pluralidad de instancias, la motivación y la logicidad y razonabilidad de las resoluciones, el respecto a los derechos procesales de las partes (derecho de acción, de contradicción) entre otros.

Sexto.- Que, bajo ese contexto dogmático, la causal de la infracción normativa procesal denunciada se configura entre otros supuestos en los casos en los que en el desarrollo del proceso, no se han respetado los derechos procesales de las partes, se han obviado o alterado actos de procedimiento o si la tutela jurisdiccional no ha sido efectiva y/o el órgano jurisdiccional deja de motivar sus decisiones o lo hace en forma incoherente a la naturaleza del proceso, en clara trasgresión de la normatividad vigente y de los estadios superlativos del procedimiento.

Sétimo.- Que, el recurrente alega que se afecta su derecho al debido proceso, específicamente a la debida motivación de las resoluciones, por cuanto no se han valorado de manera conjunta y razonada todos los medios probatorios aportados al proceso ni sus alegaciones expuestas en la contestación de la demanda, no habiéndose distinguido el acto jurídico de la resolución administrativa cuestionada.

Octavo.- En atención a ello corresponde precisar que, el principio denominado motivación de los fallos judiciales, constituye un valor jurídico que rebasa el interés de los justiciables por cuanto se fundamenta en principios de orden jurídico, pues la declaración del derecho en un caso concreto, es una facultad del Juzgador que por imperio del artículo 138 de la Constitución Política del Estado, impone una exigencia social de que la comunidad sienta como un valor jurídico, denominado, fundamentación o motivación de la sentencia; el mismo que se encuentra consagrado en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución Política del Estado concordante con el artículo 12 del Texto Único Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial e incisos 3 y 4 del artículo 122 y 50 inciso 6 del Código Procesal Civil.

Noveno.- Que, bajo dicho contexto, la motivación escrita de las resoluciones judiciales constituye un principio y un derecho de la función jurisdiccional, y debe ser el resultado del razonamiento jurídico que efectúa el juzgador sobre la base de los hechos acreditados en el proceso (los que forman convicción sobre la verdad de ellos) y la aplicación del derecho objetivo.

Décimo.- En materia probatoria el derecho a la utilización de los medios de prueba, se encuentra íntimamente conectado con el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, que entre sus vertientes engloba el derecho a obtener una resolución razonable, motivada y fundada en derecho, además de congruente con las pretensiones deducidas por las partes en el interior del proceso; como también con el derecho de defensa del que es realmente inseparable. Así, el contenido esencial de éste derecho se respeta siempre que, una vez admitidas las pruebas declaradas pertinentes, sean valoradas por los órganos judiciales conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, según lo alegado y probado.

Décimo Primero.- Que, precisamente, regulando éste derecho fundamental, el legislador ha optado por imponer al Juez, en los términos que señala el artículo 197 del Código Procesal Civil, la obligación de valorar en forma conjunta y razonada todos los medios de prueba, dado que, las pruebas en el proceso, sea cual fuera su naturaleza, están mezcladas formando una secuencia integral; por lo que, es responsabilidad del Juzgador reconstruir, en base a los medios probatorios, los hechos que den origen al conflicto, por lo tanto, ninguna prueba deberá ser tomada en forma aislada, tampoco en forma exclusiva, sino en su conjunto, toda vez, que sólo teniendo una visión integral de los medios probatorios se puede sacar conclusiones en busca de la verdad que es el fin del proceso.

Décimo Segundo.- Que, lo resuelto por el Colegiado Superior se encuentra adecuadamente fundamentada, pues establece la relación de hecho en base a su apreciación probatoria, interpreta y aplica las normas que considera pertinentes, por lo que no se advierte trasgresión alguna al principio de debida motivación de las sentencias, no se afecta la logicidad, ni se vulnera el derecho a probar en cualquiera de su vertientes.

Décimo Tercero.- La decisión por la Sala de mérito se ha ceñido estrictamente a lo aportado, mostrado y debatido en el proceso, por lo que dicho fallo no puede ser cuestionado por ausencia o defecto en la motivación, pues se ha cumplido con precisar el por qué y debido a qué se ha llegado a la conclusión final, en consecuencia, un parecer o criterio distinto al que ha arribado no puede ser causal para cuestionar la motivación; lo que no significa que no pueda existir un criterio distinto para arribar a una conclusión diferente a la que ha planteado la Sala Superior, sin que ello implique ausencia o defecto en la motivación de la sentencia de vista. No habiéndose afectado el principio de congruencia procesal, advirtiéndose que el petitorio es claro y concreto y en función a éste se ha emitido el pronunciamiento. En consecuencia, la infracción normativa procesal contenida en los ítems “i” y “iii”, debe ser desestimada en todos sus extremos.

Décimo Cuarto.- Que, en consonancia con lo precisado en el numeral siete corresponde emitir pronunciamiento respecto a la infracción normativa material, para lo cual se debe determinar si la resolución administrativa materia de autos, puede ser cuestionada a través de la acción de nulidad de acto jurídico.

Décimo Quinto.- Que, el artículo 1 de la Ley Nº 27584 en concordancia con lo previsto en el artículo 148 de la Constitución Política del Estado, establece que el proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurídico por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública, sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados; habiéndose preceptuado en el artículo 4 de la citada ley las actuaciones impugnables como son: el acto administrativo, el silencio administrativo la actuación material no sustentada en actos administrativos o aquella de ejecución de actos administrativos, la actuación u omisión en la ejecución o interpretación de los contratos de administración pública y las actuaciones respecto al personal de la citada administración; por lo que, el proceso contencioso administrativo tiene una doble finalidad, el control jurídico de los actos administrativos, así como la protección y satisfacción de los derechos e intereses de los demandantes, resultando pertinente acotar lo señalado por el autor Enrique Bernales Ballesteros[4], cuando señala que “La acción contenciosa administrativa, tiene por finalidad recurrir al Poder Judicial a fin de que se revise la adecuación al sistema jurídico de las decisiones administrativas que versan sobre los derechos subjetivos de las personas, en ese sentido es garantía de la Constitucionalidad y legalidad de la actuación de la administración pública frente a los administrados”, correspondiendo en sede jurisdiccional analizar la racionalidad de la decisión administrativa conforme a la protección de los derechos fundamentales y al marco jurídico vigente y aplicable. Por su parte el artículo 3 de la Ley que regula el proceso contencioso Administrativo señala que las actuaciones de la administración solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo salvo los casos en que pueda recurrirse a procesos constitucionales.

Décimo Sexto.- Que, de lo antes expuesto se colige que las precitadas normas no contemplan la procedencia en vía judicial ordinaria de la nulidad de un acto administrativo, pues los actos administrativos solo pueden ser impugnados a través del proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se puede recurrir a los procesos constitucionales. En dicho sentido se ha pronunciado la ejecutoria 4102-2011 emitida por la Sala Civil Transitoria de esta Corte Suprema de fecha el siete de agosto de dos mil trece. Debiéndose tener en cuenta además, que las resoluciones administrativas constituyen actos administrativos que obedecen al ejercicio de las potestades administrativas conferidas a sus autoridades.

Décimo Sétimo.- De lo sustentado por la instancia de mérito se advierte, que no es factible cuestionar una resolución administrativa a través de un proceso de nulidad de acto jurídico, al haber infringido el artículo 148 de la Constitución Política del Estado así como los artículos 1 y 5 de la Ley Nº 27584, normas materiales que inciden directamente en el fallo, por lo que corresponde actuar en sede de instancia y en aplicación del artículo 148 de la Constitución Política del Estado y los artículos 1 y 5 de la Ley Nº 27584 confirmar la apelada que declara improcedente la demanda.

VI. DECISIÓN:

Por tales fundamentos y de conformidad con el artículo 396 del Código Procesal Civil: Declararon FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la parte demandada Iglesia Adventista del Sétimo Día antes Asociación Unión Peruana de las Iglesias Adventistas del Sétimo Día mediante escrito de fojas setecientos treinta y uno; en consecuencia, CASARON la sentencia de vista expedida por la Sala Mixta de la Corte Superior de Justicia de Pasco, de fecha siete de abril de dos mil quince, obrante a fojas seiscientos sesenta y uno; y, actuando en sede de instancia CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas cuatrocientos sesenta y nueve, su fecha siete de agosto de dos mil trece, que declara IMPROCEDENTE la demanda; en los seguidos por Rubén Ugarte García y otro, sobre nulidad de acto jurídico; y los devolvieron. Interviene como ponente el Señor Juez Supremo De la Barra Barrera.-

SS.
TELLO GILARDI
DEL CARPIO RODRÍGUEZ
RODRÍGUEZ CHAVEZ
CALDERÓN PUERTAS
DE LA BARRA BARRERA


[1] Monroy Cabra, Marco Gerardo, Principios de Derecho Procesal Civil, Segunda edición, Editorial Temis Librería, Bogotá Colombia, 1979, p. 359.

[2] De Pina Rafael, Principios de derecho procesal civil, Ediciones Jurídicas Hispano Americanas, México D.F., 1940, p. 222.

[3] Escobar Fornos Iván, Introducción al Proceso, Editorial Temis, Bogotá, Colombia, 1990, p. 241.

[4] BERNALES BALLESTEROS, Enrique, La Constitución de 1993 – Análisis Comparado- ICS Editores- III edición Noviembre 1997.

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