Casación 16900-2014, Lima: En caso de duda sobre el agotamiento de la vía administrativa deberá proceder a trámite el proceso judicial

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Se establece criterio en cuanto a la existencia de duda sobre el agotamiento de la vía administrativa, para proceder con la vía judicial. Mary Elizabeth Urteaga Avellaneda, interpone recurso de casación al declarase infundado, en primera y segunda instancia judicial su pedido, por falta de agotamiento de la vía administrativa. El procedimiento administrativo se llevó ante el Ministerio del Trabajo, por no considerar a la demandante dentro del Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente. Establecen que en caso de que el Juez tenga cualquier duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma, en mérito al respeto del contenido esencial de la garantía constitucional al debido proceso.

Se establece criterio en cuanto a la existencia de duda sobre el agotamiento de la vía administrativa, para proceder con la vía judicial. Mary Elizabeth Urteaga Avellaneda, interpone recurso de casación al declarase infundado, en primera y segunda instancia judicial su pedido, por falta de agotamiento de la vía administrativa. El procedimiento administrativo se llevó ante el Ministerio del Trabajo, por no considerar a la demandante dentro del Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente. Establecen que en caso de que el Juez tenga cualquier duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma, en mérito al respeto del contenido esencial de la garantía constitucional al debido proceso.


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Sumilla.- En caso de duda sobre el agotamiento de la vía administrativa debe considerarse que ésta se produjo, de modo que se optimice el derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva.


CASACIÓN Nº 16900-2014, LIMA

Nulidad de Resolución – Proceso especial

Lima, veintitrés de agosto de dos mil dieciséis

VISTA: La causa número dieciséis mil novecientos guiones dos mil catorce guiones Lima, en audiencia pública de la fecha; y producida la votación con arreglo a ley, se ha emitido la siguiente sentencia:

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MATERIA  DEL RECURSO

El recurso de casación interpuesto por la  demandante, Mary Elizabeth Urteaga Avellaneda, mediante  escrito presentado en fecha dieciséis de septiembre de dos mil  catorce, que corre en fojas seiscientos ochenta y seis a  seiscientos noventa, contra la Sentencia de Vista de fecha  veintiséis de junio de dos mil catorce, que corre en fojas  seiscientos setenta y siete a seiscientos ochenta y uno que  confirma la sentencia apelada de fecha diecisiete de mayo de  dos mil trece que corre en fojas quinientos noventa y uno a  quinientos noventa y ocho que declara infundada la demanda;  en los seguidos con la entidad demandada, Ministerio del  Trabajo y Promoción del Empleo, sobre nulidad de resolución.

CAUSAL DEL RECURSO

Por resolución de fecha dieciséis de octubre de dos mil quince, que corre en fojas ochenta a ochenta y seis del cuaderno de casación, se declaró procedente el recurso interpuesto por el demandante, por la causal de infracción normativa de los numerales 3) y 5) del artículo 139º de la Constitución Política del Perú; correspondiendo a esta Sala Suprema emitir pronunciamiento de fondo sobre dicha causal.

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CONSIDERANDO

Primero.- Vía Administrativa. Mediante Carta Nº 26712-2009-MTPE/ST, de fecha tres de setiembre de dos mil nueve, se rechazó el pedido de la demandante, contra la Resolución Suprema Nº 028-2009-TR de fecha cinco de agosto de dos mil nueve que aprobó la lista de ex trabajadores que debían ser inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente, en tanto no se consideró a la demandante dentro de dicha lista.

Segundo.- Vía Judicial. Por escrito de fecha siete de octubre de dos mil nueve, que corre en fojas ciento quince a ciento veinticuatro, Mary Elizabeth  Urteaga Avellaneda interpuso demanda contenciosa administrativa solicitando se declare la nulidad de la Resolución  Administrativa Nº parcial de la Resolución Nº 028-2009-TR, de fecha cinco de agosto de dos mil nueve, y como consecuencia  de la nulidad solicitada se proceda a ordenar al Ministerio de Trabajo proceda a inscribirla en el Registro de Trabajadores Cesados Irregularmente como beneficiaria de la Ley Nº 27803.

Tercero.- La Jueza del Vigésimo Séptimo Juzgado Laboral de  Lima con fecha diecisiete de mayo de dos mil trece, emitió sentencia contenida en la resolución número cincuenta y seis, la  misma que corre en fojas quinientos noventa y uno a quinientos  noventa y ocho, declarando infundada la demanda, expresando  como sustento de su decisión que la demandante no acreditó  con medio probatorio idóneo haber impugnado en vía  administrativa o judicial las Resoluciones Ministeriales numerales  347-2002-TR y 059-2003-TR y en la Resolución Suprema Nº 034-2004-TR.

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Cuarto.Recurrida la sentencia por la demandante mediante recurso impugnatorio de fecha cuatro de junio de dos mil trece, que corre en fojas seiscientos diecinueve a seiscientos veintinueve, la Primera Sala Transitoria Laboral de la Corte Superior de Justicia de Lima, confirmó la sentencia impugnada, al considerar que no se acreditó en el decurso del proceso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 1º de la Ley 29059.

Quinto.- En este contexto procedemos a analizar la causal por la que se ha admitido el recurso de casación de infracción normativa de los incisos 3) y 5) del artículo 139º de la Constitución Política del Perú.

Sexto.- Siendo ello así, corresponde a esta Sala Suprema establecer a partir de la revisión de los actuados, si la Sala de mérito ha motivado adecuadamente su decisión, si ha aplicado las normas correspondientes al caso concreto o si ha incurrido en afectación al debido proceso o a la debida motivación.

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Séptimo.- Efectuando el análisis a la causal in procedendo, debemos señalar que los incisos 3) y 5) del artículo 139º de la Constitución Política del Estado establecen: “Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación (…) 5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan (…)”.

Octavo.- El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente Nº 4907-2005-HC/TC de fecha ocho de agosto de dos mil cinco, en sus fundamentos dos, tres y cuatro ha expresado lo siguiente respecto al debido proceso: “(…)2. El artículo 139º de la Norma Suprema establece los principios y derechos de la función jurisdiccional. El inciso 3 garantiza la observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. 3. En ese sentido, la exigencia de su efectivo respeto no solo tiene que ver con la necesidad de garantizar a todo justiciable determinadas garantías mínimas cuando este participa en un proceso judicial, sino también con la propia validez de la configuración del proceso, cualquiera que sea la materia que en su seno se pueda dirimir, como puede ser la actividad investigatoria realizada por el órgano jurisdiccional. De esta forma, el debido proceso no solo es un derecho de connotación procesal que se traduce, como antes se ha dicho, en el respeto de determinados atributos, sino también una institución compleja que desborda el ámbito meramente jurisdiccional. 4. El artículo 4º del Código Procesal Constitucional, recogiendo lo previsto en los instrumentos internacionales, consagra el derecho al debido proceso como atributo integrante de la tutela procesal efectiva, que se define como aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan este y otros derechos procesales de igual significación (el resaltado en negrita es nuestro) (…)”.

Noveno.- En la sentencia del trece de octubre de dos mil ocho, al resolver el Expediente Nº 00728-2008-HC, el Tribunal Constitucional, respecto de la debida motivación de las resoluciones judiciales, en su sexto fundamento expresó: “Ya en sentencia anterior, este Tribunal Constitucional (Exp. N.º 1480-2006-AA/TC. FJ 2) ha tenido la oportunidad de precisar que “el derecho a la debida motivación de las resoluciones importa que los jueces, al resolver las causas, expresen las razones o justificaciones objetivas que los llevan a tomar una determinada decisión. Esas razones, (…) deben provenir no sólo del ordenamiento jurídico vigente y aplicable al caso, sino de los propios hechos debidamente acreditados en el trámite del proceso. Sin embargo, la tutela del derecho a la motivación de las resoluciones judiciales no debe ni puede servir de pretexto para someter a un nuevo examen las cuestiones de fondo ya decididas por los jueces ordinarios. En tal sentido, (…) el análisis de si en una determinada resolución judicial se ha violado o no el derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales debe realizarse a partir de los propios fundamentos expuestos en la resolución cuestionada, de modo que las demás piezas procesales o medios probatorios del proceso en cuestión sólo pueden ser evaluados para contrastar las razones expuestas, mas no pueden ser objeto de una nueva evaluación o análisis. Esto, porque en este tipo de procesos al juez constitucional no le incumbe el mérito de la causa, sino el análisis externo de la resolución, a efectos de constatar si ésta es el resultado de un juicio racional y objetivo donde el juez ha puesto en evidencia su independencia e imparcialidad en la solución de un determinado conflicto, sin caer ni en arbitrariedad en la interpretación y aplicación del derecho, ni en subjetividades o inconsistencias en la valoración de los hechos”.

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Décimo.- El fundamento siete de la sentencia recaída en el Expediente Nº 00728-2008-HC ha señalado que el contenido  constitucionalmente garantizado del derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales queda delimitado entre otros por los supuestos siguientes: a) Inexistencia de motivación o motivación aparente, b) Falta de motivación interna del razonamiento, c) Deficiencias en la motivación externa: justificación de las premisas, d) Motivación insuficiente, e) Motivación sustancialmente incongruente y f) Motivaciones cualificadas.

Undécimo.- Estando a los argumentos que sostienen el recurso de casación, la revisión debe circunscribirse, en el marco de lo señalado, sobre la supuesta afectación al derecho al debido proceso y la debida motivación. En este sentido, debe verificarse si la accionante acreditó el cumplimiento  de alguno de los supuestos para acceder al proceso contencioso  administrativo para resolver su controversia respecto a si debe ser incluida en la lista de trabajadores irregularmente cesados, esto es, si ha sido una ex trabajadora de la Resolución Suprema Nº 021-2003-TR (conforme al artículo 1º de la Ley Nº 29059) o si llevó a cabo la impugnación administrativa contra alguna de las Resoluciones Ministeriales Nº 247-2002-TR y 059-2003-TR y la Resolución Suprema Nº 034-2004-TR.

Duodécimo.- En el  presente caso sólo corresponde analizar si la actora presentó recurso impugnativo contra alguna de las resoluciones  ministeriales que aprobó la relación de los trabajadores  irregularmente cesados, ya que la actora en su teoría del caso ha  mencionado que interpuso dicho recurso ante la Defensoría del  Pueblo, cumpliendo con el requisito de haber impugnado la  Resolución Suprema Nº 034-2004-TR, también en razón a que las instancias de mérito declararon infundada la demanda, en razón a que la actora no cumplió con impugnar  administrativamente algunas de las resoluciones ministeriales a  través de las cuales se oficializaron la lista de trabajadores  irregularmente cesados.

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Décimo Tercero.Consta de folios doscientos noventa y uno a doscientos noventa y tres, el escrito de fecha cinco de octubre de dos mil cuatro, a través del cual la actora cuestionó la Resolución Suprema Nº 034-2004-TR solicitando que se disponga su incorporación en el Registro Nacional de Trabajadores Cesados Irregularmente. Es de precisar que la Comisión Ejecutiva estuvo conformada, entre otros, por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Justicia, la Presidencia del Consejo de Ministros y la Defensoría del Pueblo. La presentación de dicho escrito ante la Defensoría del Pueblo ha sido entendida por las instancias de mérito como un acto que no satisface la exigencia de la norma respecto a la impugnación de una resolución ministerial que aprueba la lista de trabajadores irregularmente cesados.

Décimo Cuarto.No obstante, debe considerarse que el procedimiento administrativo se rige por el principio de informalismo, previsto en el numeral 1.6 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley Nº 27444, a partir del cual debe entenderse que las normas de procedimiento deben ser interpretados en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados. En tal sentido, el argumento de las instancias de mérito, que sostiene que el haber presentado el recurso contra la Resolución Suprema Nº 034-2004-TR ante la Defensoría del Pueblo no agota la vía administrativa, sería contrario al principio referido pues se estaría privilegiando la forma cobre el tema de fondo de la pretensión del administrado.

Décimo Quinto.- Del mismo modo, el criterio de las instancias de mérito afecta el principio de eficacia que informa al procedimiento administrativo (numeral 1.10 del artículo IV de la Ley Nº 27444) en tanto, que es deber de los sujetos de dicho procedimiento hacer prevaler el cumplimiento de los fines y objeto de los actos y hechos administrativos sobre las formalidades no relevantes. En el presente caso está probado que la recurrente dentro del plazo presentó su recurso ante la Defensoría del pueblo, por consiguiente, de haberse considerado  incompetente dicha entidad para pronunciarse sobre la apelación  formulada por la actora, conforme al artículo 130º de la Ley Nº  27444, debió remitir dicho recurso a la Comisión Ejecutiva, de la  cual fue parte, a fin de que pueda pronunciarse sobre dicho  recurso, su omisión conlleva la afectación del derecho al debido procedimiento administrativo.

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Décimo Sexto.- No debe soslayarse que es principio del procedimiento administrativo la verdad material conforme al cual las actuaciones administrativas deben estar sujetas a la identificación y esclarecimiento de los hechos reales y a constatar la realidad, independientemente de cómo hayan sido alegados, y, en su caso, probados por los administrados. Por esta razón, la administración tiene el deber de adecuar sus acciones a la verdad material, y superar de manera oficiosa, las restricciones que las propias partes pueden plantear, deliberadamente o no. De allí que sea necesario que en el presente caso exista pronunciamiento de fondo que determine si corresponde o no a la demandante ser incluida como beneficiaria de la Ley Nº 27803, no hacerlo afecta los derechos que son sustento de la casación.

Décimo Séptimo.- A todo ello, cabe añadir, como argumento para el ingreso al análisis del fondo de la controversia la aplicación del principio de favorecimiento del proceso, previsto en el inciso 3) del artículo 2º de la Ley Nº 27584, conforme al cual: “El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.” Tal precisión normativa impide que el Juez Contencioso Administrativo emita pronunciamiento inhibitorio como ocurre en el presente caso al declarar infundado por razón de no agotamiento de la vía previa. Por todas estas razones los  fundamentos expuestos por las instancias no constituyen  razones jurídicas válidas para denegar el derecho de la actora a  obtener un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia, incurriendo el Colegiado Superior en una deficiente motivación, lesionando el contenido esencial de la garantía constitucional del  debido proceso, así como a la motivación escrita de las  resoluciones judiciales reguladas en los numerales 3) y 5) del  artículo 139º de la Constitución Política del Perú, incurriendo por tanto en causal de nulidad, defecto señalado en la que también  incurre la sentencia en primera instancia, estando a lo expuesto  deviene en fundado el recurso de casación.

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FALLO

Por estas consideraciones, con lo expuesto en el dictamen fiscal supremo; y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 396º del Código Procesal Civil, modificado por la Ley 29364;

Declararon:

a) FUNDADO el recurso de casación interpuesto por la demandante, Mary Elizabeth Urteaga Avellaneda, mediante escrito presentado en fecha dieciséis de septiembre de dos mil catorce, que corre en fojas seiscientos ochenta y seis a seiscientos noventa;

b) NULA la Sentencia de Vista de fecha veintiséis de junio de dos mil catorce, que corre en fojas seiscientos setenta y siete a seiscientos ochenta y uno, e;

c) INSUBSISTENTE la sentencia apelada de fecha diecisiete de mayo de dos mil trece que corre en fojas quinientos noventa y uno a quinientos noventa y ocho;

d) DISPUSIERON que el Juez de la causa expida resolución sobre el fondo de la controversia con arreglo a ley y observando las directivas contenidas en este pronunciamiento; en los seguidos con la entidad demandada, Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo, sobre nulidad de resolución; interviniendo como ponente, el señor juez supremo Arias Lazarte; y los devolvieron.

SS.
ARÉVALO VELA
YRIVARREN FALLAQUE
ARIAS LAZARTE
DE LA ROSA BEDRIÑANA
MALCA GUAYLUPO